La ampliación se considera la política exterior más eficaz de la Unión Europea, pero desde su mayor oleada de nuevos miembros en 2004, el proceso se ha estancado.
PUBLICIDADLa invasión rusa de Ucrania ha inyectado en la Unión Europea un renovado sentido de la urgencia, y los líderes del bloque multiplican las reuniones con los siete países que aún esperan a las puertas, incluso en una cumbre como la de este jueves en Granada.
Sin embargo, algunos de estos candidatos llevan más de una década con sus candidaturas atascadas, a pesar de que el proceso de adhesión y sus requisitos siguen siendo los mismos. ¿Qué ha cambiado en la Unión Europea para que la adhesión sea tan difícil?
Antes de las adhesiones de 2004, "todo parecía ir en la dirección de un mundo global más abierto", explica a Euronews Ian Bond, director de Política Exterior del Centro para la Reforma Europea. "Estos países estaban, en su mayoría, en plena transición del comunismo a la democracia y la economía de libre mercado, por lo que había una gran sensación de esperanza y de que estábamos devolviendo estos países a Europa".
Herman van Rompuy, entonces presidente del Consejo Europeo, saludó más tarde la adhesión de los 10 países, en su mayoría de Europa del Este, como el momento en que "por fin, Europa había vuelto a ser Europa'".
Ahora, sin embargo, "la UE es un lugar mucho más sobrio, que también tiene en cuenta los riesgos y los inconvenientes y las amenazas a las que se enfrenta, y trata de equilibrar todo ello cuando piensa en la próxima ronda de ampliación", señala Bond.
Las crisis han desviado la atención
Esta nueva cautela de la Unión se atribuye en parte a una serie de crisis globales a las que el mundo se ha enfrentado desde entonces, incluidas múltiples crisis financieras, una crisis migratoria, la pandemia mundial de COVID-19 y, por último, la invasión a gran escala de Ucrania por parte de Rusia.
Todas ellas han obligado a Bruselas a replantearse su razón de ser y, lo que es más importante, a cambiar radical y rápidamente algunos de sus modus operandi para responder adecuadamente a estos retos.
Así, se modificó la arquitectura financiera, por fin empiezan a cristalizar los múltiples intentos de elaborar una política migratoria común, se introdujo la contratación conjunta de vacunas y gas, se emitió deuda común para recaudar fondos y actualmente se estudia una política común de seguridad y defensa.
"Toda esta serie de crisis ha desviado la atención de la ampliación", reconocía a Euronews Stefan Lehne, investigador de Carnegie Europe en Bruselas. "La ampliación fue hasta 2004 el proyecto estrella de la Unión, pero debido a todas estas distracciones, de alguna manera el bloque apartó los ojos de la pelota. Ya no había urgencia".
Los asuntos bilaterales, más importantes
Según los expertos, la evolución interna también tiene su parte de culpa, como el auge del populismo y el nacionalismo en la Unión Europea, que han llevado a algunos países a bloquear los avances en la adhesión por cuestiones bilaterales.
Esto ha sido especialmente cierto en el caso de la República de Macedonia del Norte. El país solicitó la adhesión por primera vez en 2004, obtuvo el estatus de candidato en 2005 y después sufrió 17 años de estancamiento.
Su candidatura fue bloqueada primero por París y Ámsterdam —que argumentaban que primero era necesario mejorar el proceso de ampliación— y más tarde por Atenas por una disputa sobre el nombre del país. Una vez resuelto ese espinoso asunto en 2018, Sofía saltó a la palestra exigiendo el reconocimiento formal de que la cultura y la lengua de Macedonia del Norte están muy influidas por Bulgaria, así como una mayor protección de la minoría búlgara del país.
Las negociaciones de adhesión se iniciaron finalmente en julio de 2022.
"El proceso de negociación se ha vuelto cada vez más difícil, no puede completarse con éxito en el mandato de un gobierno", declaró a Euronews Zulfi Ismaili, jefe de la misión de la República de Macedonia del Norte ante la Unión Europea.
"Esta evolución de las negociaciones de adhesión se ha basado más o menos en la lección aprendida por la Unión de las anteriores ampliaciones, unida a un apoyo político más reservado al proceso", añadió el embajador Ismaili.
Hungría, dirigida por el primer ministro conservador populista Viktor Orbán, ya ha señalado que vetará la adhesión de Ucrania hasta que el país garantice ciertos derechos a su minoría étnica húngara.
Según Lehne, el tratamiento de las cuestiones bilaterales siempre ha formado parte del proceso de ampliación, pero "el auge de los partidos populistas de extrema derecha hace definitivamente más difícil avanzar en la ampliación, porque estas cuestiones bilaterales cobran mucha, mucha importancia".
Además, está la cuestión del retroceso democrático y la erosión del Estado de Derecho en algunos Estados miembros.
PUBLICIDADTuvieron que pasar años de conflictos legales entre Bruselas y, en particular, Polonia y Hungría, para que el año pasado viera la luz un nuevo mecanismo de Estado de Derecho que vincula el respeto de la legislación y los valores de la Unión Europea al desembolso de dinero comunitario. Pero los avances siguen siendo lentos, ya que ambos países han dado largas a la aplicación de las sentencias del Tribunal de Justicia Europeo y han intentado utilizar su poder de veto en otros expedientes del bloque para asegurarse concesiones y fondos.
Lo que preocupa es que la democracia y el respeto del Estado de Derecho sean ya mucho más frágiles y la corrupción más generalizada en algunos de los países de la lista de candidatos, y que probablemente sean más propensos a intentar jugar con el sistema.
"Es increíblemente importante para el funcionamiento del mercado único que la Unión siga siendo un espacio jurídico único, un espacio jurídico común, y eso es lo que Orbán y también PiS, el partido gobernante polaco, están poniendo en peligro con sus reformas judiciales: que no se pueda acudir a un tribunal en los 27 Estados miembros y obtener la misma decisión basada en los hechos del caso", alerta Bond.
Dinero y derechos de voto
Otro obstáculo para la ampliación en las dos últimas décadas ha sido el creciente debate sobre la llamada capacidad de absorción: la capacidad de los 27 para integrar a nuevos miembros sin poner en peligro su eficacia y desarrollo.
Los dos principales argumentos esgrimidos por los Estados miembros para ralentizar el proceso son el dinero y los derechos de voto.
PUBLICIDADLos nuevos miembros suelen ser más pobres y podrían absorber gran parte de los fondos de cohesión del bloque en un futuro previsible. Los 10 países que se adhirieron en 2004 tenían un PIB muy inferior a la media del bloque.
Algunos modelos predicen también que Ucrania, una potencia agrícola, podría convertirse en el único beneficiario neto de la Política Agrícola Común si se adhiriera sin que la UE promulgara antes una reforma de sus normas.
Otra preocupación que se menciona a menudo es el posible impacto que los nuevos miembros pueden tener en la toma de decisiones, y cómo podría ser más difícil encontrar el consenso necesario para responder rápidamente a retos inesperados, a menos que se restrinja aún más el uso de la votación por unanimidad en favor de una votación por mayoría cualificada.
Esta preocupación ha aumentado en los últimos años, cuando los Estados miembros han utilizado cada vez más su poder de veto para ralentizar las decisiones y obtener concesiones. Hungría, por ejemplo, ha bloqueado algunas sanciones a oligarcas rusos y ha conseguido una importante excepción al embargo de petróleo ruso. Francia y Alemania también han utilizado la regla de la unanimidad en su beneficio.
A este respecto, Bond opina que este temor es exagerado, ya que la Unión Europea ha sabido adaptarse a las diversas crisis de las dos últimas décadas.
PUBLICIDAD"Creo que posiblemente la gente aquí tiene demasiado miedo de lo que puedan hacer los nuevos miembros o de que éstos se comporten de forma constructiva", piensa Bond. "En la mayoría de los casos, cuando los países se adhieren, lo primero que queremos es demostrar que pertenecen al bloque", sostiene Bond, que señala que el tema ya se planteó antes de 2004 y después de la adhesión de Bulgaria, Rumanía y Croacia en 2007 y 2013.
¿Integración gradual?
Para ambos expertos, todas estas preocupaciones son algunas de las que los 27 podrían haber resuelto fácilmente desde 2004 si hubiera existido el impulso para la ampliación. La invasión de Ucrania por Rusia proporcionó precisamente eso.
"Al principio, el objetivo de la ampliación era consolidar Europa en el contexto de la confrontación Este-Oeste. Y ahora, de nuevo, se trata básicamente de entender que no debe haber zonas grises entre la Unión Europea y Rusia", declara Lehne.
Desde que Moscú introdujo sus tanques en Ucrania, los líderes de la Unión han celebrado dos cumbres con sus homólogos de los Balcanes Occidentales, y también se ha creado otra iniciativa, la Comunidad Política Europea (CPE), para impulsar los lazos con los países europeos no pertenecientes al grupo y facilitar los intercambios a nivel de líderes.
La ampliación ocupará un lugar destacado en el orden del día de la reunión que los líderes de la CPE celebran Granada. Los distintos también debatirán el tema en su reunión informal del viernes, y se espera que el tema sea central en su cumbre de diciembre.
PUBLICIDADUna idea que gana cada vez más peso es la de la integración gradual, que permitiría a los países candidatos incorporarse a algunas políticas y programas del bloque a medida que avanzan en su proceso de adhesión.
Este concepto, defendido por el presidente francés Emmanuel Macron, cuenta con el apoyo de Macedonia del Norte.
"Creemos que el proceso de adhesión no debe centrarse únicamente en el objetivo final, que siempre debe seguir siendo la plena adhesión, sino que debe integrar a los países candidatos en las estructuras de la Unión a medida que se vayan cumpliendo las reformas, antes de la adhesión", declaró el embajador Ismaili a Euronews.
"Un capítulo cerrado debería significar un asiento en la mesa en la formación adecuada del Consejo (sin derecho a voto). La brecha de convergencia entre los Estados miembros y los candidatos debería reducirse en lugar de ampliarse progresivamente".