La Comisión Europea ha propuesto crear un nuevo Consejo Europeo de Seguridad para responder al reciente auge de la guerra híbrida patrocinada por Estados, con ciberataques y sabotajes.
El Consejo Europeo de Seguridad, por sus siglas en inglés ESC (European Security Council), permitiría sortear más rápidamente los habituales bloqueos burocráticos de la UE en situaciones de emergencia de seguridad. Según la propuesta, se apoyaría en lo que la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, ha definido como un manual contra amenazas híbridas para responder a acciones hostiles en la llamada "zona gris".
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En su discurso sobre el estado de la Unión de 2026, subrayó explícitamente que estos nuevos mecanismos están concebidos para estar "totalmente alineados" y ser "complementarios" de la OTAN, no para sustituirla. Y, en su intervención en la Cumbre de Defensa y Estado de 'Euronews', el responsable de Defensa de la UE, Andrius Kubilius, afirmó que el ESC "no está contra la OTAN", sino "exactamente lo contrario". "Es la forma de hacer que Europa sea más fuerte, lo que hará que la OTAN sea más fuerte", señaló.
La iniciativa completa se articula en torno a tres elementos principales. En primer lugar, está el propio ESC, concebido como un foro político ágil que ampliaría la cumbre de líderes de la UE para incluir a socios clave que no forman parte del bloque. En segundo lugar, el Protocolo de Seguridad de Emergencia obligaría a los Estados miembros a reunirse de inmediato si uno de ellos se enfrenta a una amenaza híbrida. El tercer pilar sería un fondo específico para Capacidades Estratégicas de Defensa, centrado en inversiones conjuntas en defensa aérea, ciberseguridad y sistemas espaciales.
El objetivo de la UE
La UE quiere que el Consejo Europeo de Seguridad (ESC) cubra una brecha crítica en una arquitectura de defensa europea fragmentada y lenta. La guerra híbrida patrocinada por Estados incluye acciones hostiles en la "zona gris", como el sabotaje de infraestructuras, los ciberataques o incursiones con drones. Como estas operaciones se sitúan por debajo del umbral de un conflicto militar convencional, no activan automáticamente los mecanismos de defensa colectiva de la OTAN.
"La idea ha cobrado nuevo impulso en medio de las crecientes dudas sobre la disposición de Estados Unidos a mantener la garantía de seguridad del artículo 5 de la OTAN y los temores de que Washington pueda bloquear la toma de decisiones políticas o entorpecer el mando operativo dentro de la OTAN, y que por tanto haya que reforzar las opciones europeas de respaldo", señaló Steven Blockmans, director adjunto del International Centre for Defence and Security.
El ESC pretende abordar tres problemas. En primer lugar, busca sortear el bloqueo de la unanimidad en la UE mediante la votación por mayoría cualificada, para evitar que los vetos paralicen la política exterior. En segundo lugar, el Protocolo de Seguridad de Emergencia actuaría como la versión europea del artículo 4 de la OTAN, reuniendo a los Estados miembros para coordinar respuestas a crisis no militares. En tercer lugar, incorpora a socios ajenos a la UE como el Reino Unido, Ucrania, Noruega y Canadá, convirtiendo coaliciones ad hoc en un marco de seguridad permanente.
Todo ello encaja en el objetivo a largo plazo de la UE de lograr autonomía estratégica y una Unión Europea de Defensa capaz de sostenerse por sí misma. En la próxima década, el bloque aspira a reducir su dependencia de la logística militar estadounidense unificando el fragmentado sector europeo de Defensa y racionalizando las compras y la fabricación conjuntas.
¿Qué contempla la propuesta?
El ESC ofrecería un foro permanente, durante todo el año, para la gestión de crisis. La idea es "celebrar reuniones específicas del Consejo de la UE, llamarlo Consejo Europeo de Seguridad, para mantener debates más estructurados sobre seguridad y Defensa de una forma que el Consejo de la UE no tendría siempre", explica Luigi Scazzieri, analista principal de políticas en el EU Instituto de Estudios de Seguridad.
El objetivo es reforzar la coordinación política en materia de Defensa y seguridad y aportar una orientación estratégica a largo plazo. Reuniría a los líderes de la UE y a socios internacionales, entre ellos Ucrania, Canadá, Noruega y el Reino Unido. El ESC también permitiría a los miembros planificar y ejecutar respuestas de defensa rápidas, incluso frente al aumento de ataques híbridos y militares no convencionales.
"El ESC cerraría la brecha entre detectar una amenaza y decidir qué van a hacer los europeos al respecto", señala Ionela Maria Ciolan, investigadora en seguridad y Defensa en el Centro de Estudios Europeos Wilfried Martens .
Con el Protocolo de Seguridad de Emergencia propuesto, inspirado en el artículo 4 de la OTAN, los miembros podrían solicitar consultas si consideran que su seguridad, integridad territorial o independencia política está amenazada y coordinar una respuesta.
Según Ciolan, el protocolo no sustituiría a los artículos 42(7) o 222 de los tratados, que obligan a los Estados miembros a intervenir cuando otro Estado miembro sufre una agresión armada o atentados terroristas. Más bien ofrecería "un punto de entrada político más temprano", activaría una reunión de emergencia y evaluaría si la situación requiere una acción nacional, los instrumentos de crisis de la UE, consultas con la OTAN o, en el peor de los casos, considerar una cláusula del tratado, añade.
El ESC y la OTAN
El ESC propuesto no pretende sustituir a la OTAN. Lo esencial es que funcionaría con independencia de Washington, manteniendo a la OTAN como marco central de la defensa. Scazzieri considera que el reparto de funciones está claro: "Básicamente la OTAN se ocupa de la defensa colectiva, este Consejo Europeo de Seguridad no lo haría".
La OTAN gestiona la defensa militar colectiva en virtud de su artículo 5, mientras que el ESC se centraría en amenazas híbridas y de zona gris. El Protocolo de Seguridad de Emergencia permitiría activar consultas de seguridad inmediatas sin depender de Estados Unidos.
"Se trataría de sanciones, [...] de cómo priorizar el uso del limitado dinero de la UE, [...] de reunir a un grupo de países ligeramente distinto que no se sienta junto en el contexto de la OTAN, incluidos aquellos Estados de la UE que no forman parte de la Alianza", apunta Scazzieri.
Pero, pese a las declaraciones oficiales sobre la sinergia, la iniciativa ha despertado recelos en Estados miembros como Estonia, que temen que pueda duplicar funciones de la OTAN. Sistemas de alerta y órganos de consulta paralelos podrían generar confusión burocrática, mientras que dejar fuera a Estados Unidos podría aumentar las tensiones.
Sin embargo, Scazzieri ve poco riesgo de solapamiento porque ambas estructuras utilizarían herramientas distintas y desempeñarían funciones diferentes. "Es obvio que siempre va a haber un cierto sesgo de lucha por el terreno en instituciones en las que la OTAN, por ejemplo, pueda percibir que la UE está creando ahora un European Security Council. ¿Van a debatir sobre las mismas cuestiones? Yo veo poco riesgo de eso porque todo se plantearía desde el conjunto de instrumentos de la UE", señala.
Para Blockmans, un ESC más ambicioso tendría que acabar conectando las decisiones políticas con las capacidades militares. "Tendría que ser compatible con la OTAN y con la Unión Europea. Y eso presupone [...] un acuerdo intergubernamental que contemple [...] la participación también, por ejemplo, del secretario general de la OTAN, del mismo modo que cabe imaginar que se incluyeran la presidenta de la Comisión Europea y los presidentes del Consejo Europeo", sostiene.
Quedan por definir las competencias
Blockmans considera que la propuesta de la Comisión no resuelve el bloqueo de la unanimidad ni en la OTAN ni en el Consejo de la UE. "Un nuevo órgano compuesto por Estados afines y de confianza [...] rompería por supuesto estos bloqueos en la toma de decisiones, aunque se puede suponer que la toma de decisiones dentro de ese nuevo órgano también se basaría en el consenso".
Para Scazzieri, el ESC tampoco acelerará la toma de decisiones. "No puede existir como órgano jurídico propio" y por tanto no adoptará decisiones vinculantes, a diferencia del Consejo de la UE. Sin embargo, contar con verdadero poder de decisión es clave para reforzar la legitimidad del ESC y "proporcionar a los parlamentos nacionales de los Estados participantes un mecanismo democrático de control", explica Blockmans, para que se materialice el cambio que la UE prevé en su política de seguridad y defensa.
La estructura y la composición están también por decidir. Además del Reino Unido, Noruega, Canadá y Ucrania, Blockmans señala que nada impide que puedan sumarse igualmente Corea o Japón.
La UE tendría que definir además cómo se integran los Estados miembros en esa configuración junto a los socios internacionales, qué papel desempeñarán en los debates y si tendrán más peso que los Estados que no pertenecen a la Unión.
"No hay en absoluto claridad sobre si debería replicar una especie de sistema del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, con un mecanismo de dos niveles formado por miembros permanentes y, después, miembros no permanentes rotatorios", afirma Blockmans.
El ESC necesitaría capacidades militares prácticas, entre ellas estructuras de mando compatibles con la OTAN y la UE, un presupuesto de Defensa propio y una fuerza europea multinacional. Sin esos recursos, argumenta Blockmans, el ESC podría tomar decisiones políticas, pero carecería de medios para transformarlas en operaciones militares.
¿Qué opinan los Estados miembros?
La Comisión no ha presentado aún una propuesta formal, ni se ha pedido a los gobiernos nacionales que respalden un plan detallado, por lo que está por ver quién apoyará o se opondrá al ESC. Aun así, Ciolan considera que es posible identificar un grupo de potenciales partidarios.
Italia probablemente se sumará a la iniciativa, ya que respalda una cooperación europea de defensa más intensa y un único representante de la UE en las conversaciones de paz sobre Ucrania, mientras que España en general es partidaria de una Defensa común más profunda, indica Ciolan.
Alemania y Francia ya propusieron un enfoque coordinado de defensa a través del ESC en la Declaración de Meseberg, 'Renovar las promesas de seguridad y prosperidad de Europa', en 2018. En general, añade, se espera que los gobiernos nacionales vinculados al Partido Popular Europeo (PPE) sean más favorables a la iniciativa.
La resistencia, sostiene Ciolan, es más probable que proceda de quienes temen perder su derecho de veto nacional en política exterior y de Defensa, verse marginados por otros Estados miembros más influyentes o debilitar el marco transatlántico.