Si bien no existe una prohibición explícita para las compañías extranjeras a la hora de colaborar con las aerolíneas iraníes, las nuevas restricciones hacen muy difícil incumplir una medida pensada para aislar a la nación persa.
El Departamento del Tesoro sancionó el martes a 27 empresas aéreas iraníes y a nueve personas y compañías extranjeras vinculadas al sector, suspendiendo varias licencias que permitían vuelos a Irán, el uso de su espacio aéreo y ciertos servicios de emergencia.
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Aunque esta medida no supone desde el punto de vista jurídico una prohibición mundial de todos los vuelos con destino a Irán ni un veto absoluto a la prestación de servicios de los aeropuertos extranjeros a los aviones iraníes, puede provocar graves perturbaciones en los vuelos internacionales de Irán y encarecer de forma drástica la cooperación con la industria aeronáutica del país para empresas, aeropuertos y bancos extranjeros.
El Departamento del Tesoro de Estados Unidos ha impuesto estas sanciones en el marco de la campaña denominada "Operación de Aislamiento Económico". El objetivo declarado de esta campaña es cortar las fuentes de ingresos del régimen iraní y de las entidades vinculadas a la Guardia Revolucionaria.
Scott Besant, secretario del Tesoro de Estados Unidos, advirtió a las empresas que colaboran con las aerolíneas iraníes y afirmó: "Quien haga negocios con las compañías aéreas iraníes que aún quedaban operativas, a todas las cuales hemos sancionado hoy, se expone al riesgo de perder el acceso al sistema financiero mundial".
¿Qué compañías están sancionadas?
La Oficina de Control de Activos Extranjeros del Departamento del Tesoro de Estados Unidos, conocida como OFAC, ha sancionado a 27 aerolíneas iraníes por su actividad en el sector aeronáutico de la economía del país. Ata, Aseman, Iran Airtour, Kish Air, Qeshm Air, Chabahar, Karun, Taban, Zagros, Varesh, Sepehran, Fly Persia, Saha, Pars Air y varias otras compañías pequeñas o de reciente creación figuran en esta lista.
Iran Air y Mahan ya estaban incluidas en anteriores paquetes de sanciones de Estados Unidos. Por tanto, cuando el Departamento del Tesoro habla de sancionar "todas las aerolíneas restantes de Irán", se refiere a que prácticamente todas las compañías aéreas activas del país han estado sometidas a sanciones en el pasado o han sido incorporadas ahora al nuevo listado.
La inclusión en la lista de Nacionales Especialmente Designados, o SDN, implica que todos los activos y los intereses financieros de estas empresas en Estados Unidos o en manos de personas estadounidenses quedan bloqueados. Ciudadanos, compañías, bancos y otros actores estadounidenses tampoco pueden, salvo que obtengan una licencia de OFAC, proporcionar dinero, bienes o servicios a estas aerolíneas ni recibir de ellas dinero, bienes o servicios.
Esta restricción también afecta a las empresas cuyo capital pertenece directa o indirectamente en al menos el 50% a una o varias personas sancionadas, incluso si el nombre de la empresa no aparece de manera específica en la lista de sanciones.
¿Están también obligadas las empresas extranjeras a acatar las sanciones?
Las sanciones de Estados Unidos son legislación interna de ese país y, por sí mismas, no convierten en ilegal la actividad de todas las empresas del mundo. Sin embargo, Washington puede recurrir a las llamadas sanciones secundarias para castigar también a compañías y bancos extranjeros que cooperen con aerolíneas iraníes sancionadas.
Con base en la orden ejecutiva 13902, el Departamento del Tesoro de Estados Unidos puede sancionar a quienes, a sabiendas, suministren bienes o servicios significativos a uno de los sectores sancionados de la economía iraní, entre ellos el sector aeronáutico, o presten ayuda financiera, material o técnica a una persona sancionada.
Los bancos extranjeros que lleven a cabo operaciones importantes para aerolíneas sancionadas pueden ver restringido o incluso bloqueado el acceso a sus cuentas en Estados Unidos. Una medida de este tipo limitaría de forma grave su capacidad para realizar transacciones en dólares y operar en el sistema financiero internacional.
Las sanciones secundarias, no obstante, no se aplican de manera automática ni por cada operación de pequeña cuantía. El Departamento del Tesoro analiza factores como el valor de la transacción, el número y la continuidad de los servicios, el conocimiento de los directivos, la naturaleza de la cooperación y su impacto en los objetivos de las sanciones.
Pese a ello, el nuevo comunicado muestra que Washington pretende ampliar el alcance de la aplicación de las sanciones. El Departamento del Tesoro ha advertido de forma explícita que las empresas extranjeras que suministren aviones, servicios de carga, representación comercial u otros servicios a las aerolíneas iraníes pueden acabar ellas mismas sancionadas.
¿Ninguna aerolínea extranjera puede volar a Irán?
El texto de las sanciones no establece una prohibición absoluta para que todas las aerolíneas extranjeras vuelen a Irán. Sin embargo, la suspensión de una de las licencias generales de OFAC puede hacer que la continuación de muchos vuelos de compañías extranjeras a Irán resulte muy complicada o incluso inviable.
OFAC ha suspendido la licencia general conocida como J-1. Esta licencia permitía a las empresas no estadounidenses introducir en Irán determinados aviones de pasajeros para una escala temporal de un máximo de 72 horas. La licencia se aplicaba a aviones fabricados en Estados Unidos y también a aeronaves producidas en otros países en las que al menos 10% de su valor correspondía a piezas o tecnologías sujetas al control de Estados Unidos.
La suspensión de esta licencia significa que una aerolínea extranjera ya no puede basarse únicamente en la licencia general J-1 para introducir en Irán un avión Boeing u otra aeronave sometida a la normativa estadounidense de exportaciones. Es probable que dicha aerolínea tenga que solicitar una licencia específica de OFAC para cada caso y, en algunos supuestos, una autorización del Departamento de Comercio de Estados Unidos.
La restricción no afecta solo a los aviones Boeing. Muchos modelos fabricados en Europa y en otros países también incorporan piezas, programas informáticos, motores o tecnologías estadounidenses. La aplicación de la normativa depende, sin embargo, del modelo de avión, de los equipos y del volumen exacto de componentes sometidos al control de Estados Unidos, por lo que no se puede considerar automáticamente que toda la producción de una empresa esté afectada.
En consecuencia, una compañía completamente no estadounidense que opere aviones sin el nivel de piezas y tecnologías sometidas a control estadounidense requerido no queda vetada para volar a Irán únicamente por la suspensión de la licencia J-1.
Esa compañía, en cualquier caso, debe abstenerse de cooperar con personas sancionadas, de utilizar el sistema financiero estadounidense y de prestar servicios significativos al sector aeronáutico iraní. El lanzamiento o la continuidad de vuelos regulares a Irán puede ser evaluado por OFAC como una actividad relacionada con el sector aeronáutico del país.
Por tanto, la nueva sanción no prohíbe todos los vuelos de compañías extranjeras a Irán, pero dificulta en gran medida la continuidad de esas operaciones para una parte muy importante de la flota internacional.
¿Ningún aeropuerto puede prestar servicios a los vuelos iraníes?
El texto de las sanciones no establece que todos los aeropuertos del mundo estén obligados a rechazar aeronaves iraníes. Estados Unidos tampoco puede ordenar de forma directa a un aeropuerto extranjero que niegue el aterrizaje a un avión iraní.
Sin embargo, prácticamente todas las aerolíneas operativas de Irán se encuentran ahora en la lista de personas sancionadas. Por ello, la prestación consciente y continuada de servicios comerciales a estas compañías puede exponer a aeropuertos, empresas de asistencia en tierra, suministradores de combustible u otros contratistas extranjeros a sanciones.
Estos servicios abarcan desde el suministro de combustible y el manejo en pista hasta la atención a pasajeros y carga, la reparación y mantenimiento, el suministro de piezas, la expedición de autorizaciones operativas, la venta de billetes, el seguro, los servicios de transporte de mercancías y la liquidación de tasas aeroportuarias.
Un aterrizaje de emergencia o la prestación de servicios indispensables para proteger la vida de los pasajeros no equivale necesariamente a un contrato permanente de suministro de combustible y servicios de handling. OFAC ha indicado que analizará caso por caso las solicitudes relacionadas con la seguridad aérea. Aun así, ya no existe una licencia general amplia para este tipo de servicios y la empresa que los presta debe asegurarse de que su actividad está autorizada de manera específica.
En la práctica, muchos aeropuertos y compañías de servicios pueden optar por dejar de trabajar con las aerolíneas iraníes incluso en situaciones en las que su actividad no esté expresamente prohibida. La razón será el temor a ser sancionados, perder cuentas bancarias, ver anulada la cobertura de seguros o quedar excluidos del mercado y del sistema financiero de Estados Unidos.
¿También se ha prohibido el sobrevuelo del espacio aéreo iraní?
El Departamento del Tesoro de Estados Unidos ha suspendido una de las licencias relativas al pago de tasas por sobrevolar el espacio aéreo iraní. No obstante, el alcance de esta decisión es más limitado de lo que sugiere la expresión "suspensión de la autorización para volar sobre Irán".
La licencia suspendida permitía a aviones registrados en Estados Unidos o propiedad de personas estadounidenses pagar al Gobierno iraní las tasas por sobrevuelo de su espacio aéreo o por aterrizajes de emergencia en el país. En consecuencia, la decisión no supone una prohibición de sobrevuelo para todos los aviones extranjeros sobre el territorio iraní.
OFAC había indicado anteriormente que el pago de tasas de sobrevuelo o aterrizaje por parte de aviones cuyo propietario y país de matrícula no son estadounidenses, siempre que la operación no pase por el sistema financiero de Estados Unidos y no intervenga ninguna persona sancionada, no está en principio sujeto a las sanciones estadounidenses.
Así, un avión perteneciente a una aerolínea no estadounidense puede seguir sobrevolando Irán, aunque el uso de un banco estadounidense, el pago en dólares o la participación de una persona incluida en la lista de sanciones puede convertir la operación en problemática.
¿Qué papel tenían las empresas extranjeras sancionadas?
Además de las 27 aerolíneas iraníes, Estados Unidos ha sancionado a una persona y a ocho empresas extranjeras. Las compañías 'ACT Aviation Support' y 'Aerobravo', radicadas en Emiratos Árabes Unidos, 'Sky Phoenix' en Turquía y varias empresas con sede en Reino Unido, Turquía, Malasia y Kazajistán figuran en la lista.
El Departamento del Tesoro de Estados Unidos sostiene que algunas de estas empresas participaron en la transferencia de al menos tres aviones Boeing 777 a Mahan. Otras prestaron servicios de carga, coordinación de envíos o representación comercial a esta aerolínea.
Washington afirma que estos aviones fueron retirados en primer lugar de sus flotas anteriores y después transferidos a Mahan mediante empresas intermediarias y registros temporales en Emiratos Árabes Unidos y Omán. La sanción a estas compañías indica que el objetivo de la nueva medida no son solo las aerolíneas con base en Irán y que Estados Unidos pretende atacar también la red internacional de suministro de aviones, piezas, servicios de carga y venta de billetes para las empresas iraníes.
¿Qué implica la nueva advertencia a los bancos?
En paralelo a la actuación de OFAC, la Red de Control de Delitos Financieros del Departamento del Tesoro de Estados Unidos, conocida como FinCEN, ha pedido a bancos y entidades financieras que identifiquen y comuniquen las operaciones sospechosas relacionadas con la compra de aviones y piezas para Irán. Esta advertencia no crea por sí sola nuevas sanciones, pero aumenta la presión sobre la red financiera vinculada a la industria aeronáutica iraní.
Los bancos examinarán a partir de ahora con mayor atención las transacciones de empresas aeronáuticas, tecnológicas y logísticas con sede en Europa, Oriente Próximo, África y Asia, en especial cuando sospechen que el comprador actúa en realidad como intermediario para transferir aviones o piezas a Irán. La medida puede desembocar en la congelación de pagos, el cierre de cuentas de empresas intermediarias y mayores dificultades para adquirir piezas y realizar trabajos de mantenimiento.
¿Cuáles son las consecuencias prácticas de las sanciones para la industria aeronáutica iraní?
El efecto inmediato más importante de las sanciones será previsiblemente un aumento del aislamiento de las aerolíneas iraníes. Las compañías del país no solo necesitan permiso de aterrizaje para operar vuelos internacionales, también dependen de combustible, servicios en tierra, piezas, reparaciones, seguros, servicios bancarios y la posibilidad de vender billetes.
Si un aeropuerto concede autorización para aterrizar pero la empresa de suministro de combustible, el banco, la aseguradora o la compañía de 'handling' se niegan a colaborar, la continuación del vuelo se vuelve en la práctica imposible.
Las aerolíneas extranjeras que quieran volar a Irán deben analizar, además del riesgo de sanciones secundarias, la situación jurídica del avión utilizado, la presencia de componentes estadounidenses, el contrato con la empresa de leasing y las condiciones del seguro. Muchas pueden concluir que los ingresos obtenidos en la ruta a Irán no compensan la aceptación de estos riesgos.
OFAC solo ha permitido hasta la madrugada del 23 de septiembre que determinadas operaciones autorizadas previamente al amparo de las licencias ahora suspendidas se lleven a cabo para cerrar contratos y actividades en curso. Tras el fin de este plazo, la continuidad de esas operaciones requerirá una licencia específica de Estados Unidos.
En definitiva, el objetivo principal de las nuevas sanciones no es detener jurídicamente todos los vuelos de golpe, sino elevar tanto el coste y el riesgo de cooperar con la industria aeronáutica iraní que sean las propias aerolíneas extranjeras, bancos y aeropuertos quienes decidan poner fin a esa cooperación.