La UE debate la forma de perseguir a los sospechosos de ayudar a Rusia a eludir las sanciones internacionales.
PUBLICIDADLa Unión Europea quiere que las sanciones funcionen, pero ¿hasta dónde quiere llegar?
En el marco de su undécima ronda de sanciones, la Comisión Europea ha propuesto nuevas medidas para "ser más enérgica" contra su elusión, en palabras de Ursula von der Leyen durante un viaje a Kiev para celebrar el Día de Europa.
Países que ayudan a Rusia a eludir sanciones
Con la mayor parte del comercio UE-Rusia fuertemente restringido o directamente prohibido, Bruselas señala ahora con el dedo a personas, empresas e incluso paísesenteros sospechosos de ayudar a Moscú a eludir las sanciones actuando como destinos de tránsito de productos fabricados en la UE que, casualmente, están sometidos a sanciones.
"Recientemente hemos asistido a un aumento de los flujos comerciales muy inusuales entre la Unión Europea y determinados terceros países, mercancías que luego acaban en Rusia", comentaba von der Leyen.
Aunque los detalles de la propuesta no se hicieron públicos, la nueva misión de perseguir a los facilitadores de Rusia evocó de inmediato un fantasma que durante años ha perseguido al bloque: la extraterritorialidad.
Los límites juridisccionales
Como herramienta de política exterior, las sanciones se aplican según la consideración de los países soberanos para castigar lo que ven como un comportamiento ilegal, o al menos censurable, llevado a cabo por otra persona, entidad o Estado. Aunque en la mayoría de los casos dicha conducta continúa desafiando la censura internacional -como demuestra claramente la guerra de Rusia- las sanciones pueden servir para otros fines, como presión económica, disuasión, aislamiento o crítica.
La congelación de activos, la prohibición de viajar y las restricciones comerciales son algunas de las medidas restrictivas más comunes. Pero sigue habiendo un denominador común: las sanciones se introducen dentro de la jurisdicción del país sancionador.
De hecho, aunque hablemos de sanciones contra Rusia, en realidad las sanciones no se imponen dentro de Rusia, ya que la UE, por razones obvias, carece de jurisdicción en ese país. Lo que el bloque comunitario hace es imponer obligaciones a sus propios Estados miembros y empresas respecto a sus interacciones con Rusia. Por ejemplo, las empresas europeas tienen prohibido importar carbón ruso.
EE. UU. y la extraterritorialidad
Esta forma de trabajar concede a los países un margen de acción bastante amplio, desde restricciones selectivas a determinados productos clave hasta prohibiciones amplias que abarcan sectores enteros.
En los últimos años, sin embargo, ha surgido una nueva estrategia para imponer el máximo cumplimiento, sobre todo por parte de Estados Unidos: la extraterritorialidad, también conocida como "sanciones secundarias", sobre entidades que quedan estrictamente fuera de su jurisdicción.
Uno de estos casos se produjo cuando la Administración del expresidente Donald Trump se retiró del acuerdo nuclear con Irán, reintrodujo sanciones que habían sido levantadas previamente y amenazó con castigar a las empresas que siguieran haciendo negocios con Teherán, independientemente de su ubicación geográfica o de su titularidad.
La respuesta de la UE
Bruselas reaccionó con indignación: ¿Por qué iban a acatar las empresas europeas la legislación estadounidense? ¿Por qué iban a pagar los inversores europeos el precio de una decisión tomada unilateralmente por Washington?
Pero la mera idea de perder el acceso al dólar provocó escalofríos entre los europeos, que se vieron obligados a elegir entre el poderoso mercado financiero estadounidense y la problemática economía iraní.
"Estamos hablando del alcance de la legislación nacional en el extranjero. Se trata de sanciones extraterritoriales que, en su mayoría, disuaden a empresas y particulares de terceros países de hacer negocios con las naciones objetivo", explica a Euronews Viktor Szép, profesor adjunto de Derecho en la Universidad de Groninga, en Países Bajos.
"Básicamente, Estados Unidos está extendiendo su jurisdicción a ciudadanos no estadounidenses a una escala bastante amplia. Y dado que muchas grandes empresas tienen vínculos con EE.UU., las leyes estadounidenses tienen un alcance considerable, sobre todo en el ámbito de la banca internacional".
La UE se ha opuesto tradicionalmente a cualquier tipo de sanciones extraterritoriales, alegando que atentan contra su soberanía e independencia. Su férrea resistencia se plasmó en una ley de 1996 conocida como Estatuto de Bloqueo, respuesta directa a las sanciones impuestas por EE. UU. a Irán, Cuba y Libia.
El estatuto prohíbe a los operadores de la UE cumplir sanciones extraterritoriales, anula las sentencias dictadas por tribunales extranjeros y permite solicitar indemnizaciones por daños y perjuicios. Posteriormente se actualizó para contrarrestar las represalias estadounidenses en el caso de Irán, aunque para entonces el éxodo de empresas europeas de Teherán era incontenible.
"La Unión Europea siempre ha considerado las sanciones extraterritoriales como algo contrario al Derecho internacional", dice Szép. "Las sanciones de la UE nunca han sido extraterritoriales, lo que significa que no se aplican a empresas o particulares no comunitarios que hacen negocios fuera de la Unión".
PUBLICIDADLa oposición fue llevada al límite el año pasado cuando el G7 introdujo el tope de precios en el petróleo ruso. En el papel, se trataba de una sanción fundamental. Pero en la práctica, repercutía en todo el mundo, ya que muchos otros países se vieron obligados a respetar el tope para poder hacerse con el petróleo barato ruso, cuyo comercio depende de las aseguradoras y navieras occidentales.
Otro tabú roto de la UE
Sumergirse de lleno en la extraterritorialidad representaría sin duda un gran salto para la política exterior de la UE y se sumaría a un récord de grandes tabúes rotos desde que el Kremlin comenzó la invasión.
En el octavo paquete de sanciones, el bloque acordó una disposición para incluir en la lista negra a individuos de cualquier nacionalidad que facilitaran librarse de las sanciones. La undécima ronda iría mucho más lejos, apuntando a empresas, o incluso a países enteros, acusados de vender a Rusia productos sancionados.
Pero para obligar a entidades de fuera de la UE a acatar la legislación comunitaria, el bloque necesitará una influencia lo suficientemente fuerte como para que se lo pensaran dos veces.
Estados Unidos impone sus sanciones a escala mundial empleando el dólar como palo y zanahoria. Es poco probable que el euro por sí solo reproduzca el efecto disuasorio del dólar, lo que significa que la UE tendrá que aportar elementos económicos adicionales para presentarlos como moneda de cambio.
PUBLICIDAD"La Unión Europea es, hasta cierto punto, una recién llegada al ámbito de las sanciones secundarias", declaraba en una entrevista Tom Ruys, profesor de Derecho Internacional de la Universidad de Gante, también en Países Bajos.
"Europa no tiene la misma influencia que Estados Unidos con su acceso al sistema financiero estadounidense, con el arma del dólar, que sigue siendo vital para una amplia gama de instituciones financieras de todo el mundo. Yo diría que esto es algo exclusivo de ese país".
La opción de la lista negra
Según Ruys, la UE tiene tres posibles vías para reprimir la elusión: restringir el acceso a su rico mercado interior, iniciar procedimientos penales en los tribunales nacionales contra los sospechosos y añadir más empresas a la lista negra del club comunitario.
La lista negra se considera la opción más segura gracias a su sólido historial y a su alcance limitado: en la práctica, se traduce en la congelación de activos y la prohibición de viajar, algo parecido a la deshonra. Según los expertos, si se limitara a incluir en la lista a empresas no rusas, la UE apenas podría evitar el uso de medidas extraterritoriales y las represalias que conllevan.
Pero hay países que ven las cosas de otro modo. China, sometida a escrutinio por sus estrechos vínculos militares y económicos con Rusia, ha lanzado una advertencia inequívoca a Bruselas.
PUBLICIDAD"Estamos en contra de que los Estados introduzcan sanciones extraterritoriales o unilaterales contra China o cualquier otra nación según sus propias leyes nacionales. Si eso ocurriera, reaccionaríamos de forma estricta y firme", declaró Qin Gang, ministro chino de Asuntos Exteriores, en una visita a Berlín.
Para Maria Shagina, investigadora del Instituto Internacional de Estudios Estratégicos, la posibilidad de contrasanciones chinas, como las que ha sufrido la UE en el pasado, podría llevar a los Estados miembros a adoptar una perspectiva mucho más selectiva, posiblemente centrada en frenar exportaciones específicas en lugar de castigar a empresas o países.
¿Qué países entrarían en la lista negra de la UE?
"Berlín y París son alérgicos a cualquier uso de sanciones extraterritoriales, por lo que los nuevos nominados tendrán que tener un nexo con la UE. Lo que significa que un tercer país puede añadirse a la lista de sanciones de la UE si se violan las sanciones de la UE. No obstante, es la prueba de una UE más asertiva y geopolítica dispuesta a ir más allá.
La gran pregunta es: ¿qué países acabarán en la lista? Es más probable que Kazajstán y Armenia más que China o Turquía".
Von der Leyen ha aclarado que el próximo mecanismo se utilizará "con cautela", como "último recurso" tras un "análisis de riesgos muy diligente". Esto refleja la incómoda posición en la que se encuentra actualmente la UE, atrapada entre su aversión a la extraterritorialidad y su deseo de que las sanciones funcionen.
PUBLICIDADIndependientemente del resultado final de las negociaciones, la próxima ronda de sanciones tendrá que hacer frente a la misma debilidad inherente que ha mermado la eficacia de las diez anteriores: mientras que las sanciones de la UE se diseñan y acuerdan colectivamente, su aplicación tiene lugar a escala nacional, lo que facilita los resultados asimétricos.
En cambio, EE.UU. aplica sus sanciones con todo el poder de su Gobierno federal.
"Cada vez que se inventan nuevas sanciones, los objetivos se adaptan, buscando creativamente formas de eludirlas, especialmente ahora que lo que está en juego es tan importante, porque el objetivo es una de las principales economías del mundo. El incentivo para aprovechar las lagunas del entramado también es mucho mayor", destaca Tom Ruys.
"Es un juego constante del gato y el ratón. Y aún no hemos visto el final".