Nueve países candidatos compiten por entrar en la Unión Europea, mientras tres de las democracias más ricas intentan mantenerse al margen.
Ucrania y Moldavia han completado el examen de su legislación respecto al acervo de la UE. Montenegro ha cerrado 18 de sus 33 capítulos de negociación y persigue el objetivo, fijado por él mismo, de "28 para 28", ser el 28º miembro en 2028. Albania espera concluir las negociaciones en 2027. Todos estos candidatos son más pobres, tienen instituciones menos consolidadas o están más cerca de las fronteras de Rusia de lo que Islandia estará nunca, y todos quieren entrar.
PUBLICIDAD
PUBLICIDAD
Islandia, más rica y más estable que la mayoría de los actuales Estados miembros de la UE, ha dicho que no. El 29 de agosto, los votantes rechazaron reabrir las negociaciones de adhesión por un 52,8% frente a un 47,2%. Islandia sigue en el Espacio Económico Europeo y en el espacio Schengen, vinculada al mercado único como hasta ahora. Simplemente no quería convertirse en algo más.
Por qué Islandia dice que no
Para los países candidatos, la adhesión a la UE es transformadora. "Los beneficios de la pertenencia a la UE son distintos para los países ricos y ya integrados", explica Tinatin Akhvlediani, responsable del programa de ampliación del Centro de Estudios de Política Europea (CEPS).
Aspirantes como Ucrania o Montenegro ganan un ancla geopolítica, acceso a financiación y un marco de reformas que convierte en políticamente costosa cualquier marcha atrás. Islandia ya tenía cubierta la mayor parte de los argumentos económicos a través del EEE y su seguridad garantizada por la OTAN. Lo que quedaba sobre la mesa era sobre todo político, un asiento en las instituciones de Bruselas a cambio de poner en común una mayor parte de su soberanía.
"Esos beneficios son menos tangibles para los votantes que la convergencia económica o la consolidación democrática", señala Akhvlediani. "En países que ya cuentan con prosperidad, estabilidad y acceso al mercado, la UE tiene que articular un argumento político más sólido a favor de la adhesión". Islandia es el caso de prueba de ese razonamiento y, según reconoce ella misma, la UE no lo ha defendido con suficiente convicción.
La campaña del "sí" contaba con argumentos de peso. Un tipo de interés del banco central del 8%, frente al 2,25% del BCE, y una creciente tensión en el Ártico desde que Donald Trump reavivó las conversaciones sobre la posible compra de Groenlandia. No bastó.
Ni siquiera el argumento de la seguridad, el que devolvió en primer lugar la cuestión europea a la agenda política islandesa, pudo por sí solo recortar la diferencia. "Las preocupaciones de seguridad ayudaron a devolver la cuestión de la UE a la agenda islandesa, especialmente por la evolución de la relación transatlántica, la guerra en curso de Rusia en Ucrania y un Ártico cada vez más disputado", afirma Akhvlediani. "Pero la seguridad por sí sola no bastó para ganar el referéndum".
Casi todos coinciden en que lo que inclinó a los islandeses hacia el no fue la pesca. En torno al 90% de las empresas pesqueras del país se opusieron frontalmente a la adhesión, reacias a someter sus aguas a la política pesquera común de la UE. Akhvlediani sostiene que la pesca no es "solo un sector económico" en Islandia, sino algo "estrechamente ligado a la identidad nacional".
Eso, argumenta, explica la victoria del "no": "al final, los votantes sopesan los riesgos geopolíticos frente a intereses privados y domésticos muy concretos. Para Islandia, la pesca y la soberanía eran más inmediatas y políticamente más relevantes que el argumento estratégico más amplio a favor de una integración europea más profunda".
Mika Aaltola, eurodiputado finlandés del grupo de centroderecha PPE, extiende esa misma lógica a la agricultura. La producción islandesa de ovino, lácteos e invernaderos sobrevive "tras altos muros arancelarios" que las normas de la UE obligarían a rediseñar. "La producción primaria en un entorno hostil es una cuestión existencial", afirma, "y lo que es existencial no se comparte".
Lo que supone para Bruselas
Bruselas esperaba un resultado distinto y tenía motivos para ello. Diplomáticos describían un "sí" islandés como una prueba del atractivo de la Unión, la demostración de que puede atraer a una democracia rica y en buen funcionamiento, y no solo a Estados en busca de rescate o reformas.
Algunos responsables confiaban en que un impulso paralelo al progreso de la adhesión de Montenegro facilitaría vender el conjunto de la ampliación a las capitales más escépticas del resto del bloque.
Akhvlediani defendió ese argumento antes de la votación, al sostener que un "sí" habría demostrado que la UE resulta atractiva para algo más que los candidatos más pobres o menos estables. El "no" complica ese relato, aunque ella es prudente a la hora de calibrar hasta dónde llega el daño: "no es una buena noticia para el discurso de la ampliación, pero no supone un rechazo del proyecto europeo", afirma.
"El no significa que la UE no puede utilizar Islandia como prueba de ese atractivo adicional". Lo que sí confirma, a su juicio, es un límite estructural al discurso de Bruselas: "la integración económica no se traduce automáticamente en integración política".
Islandia no es un caso aislado entre los países ricos que permanecen fuera de la UE. Noruega ha incorporado a su legislación, a través del EEE, aproximadamente tres cuartas partes del acervo de la UE sin haber celebrado nunca una votación favorable a la adhesión. Las encuestas de este año muestran solo un 37% de apoyo a la entrada, frente a un 49% en contra.
Un patrón inalterado desde que los noruegos rechazaron la adhesión en dos ocasiones, en 1972 y 1994. Suiza, en lugar de buscar un asiento en la mesa, ha dedicado el último año a profundizar sus acuerdos bilaterales. Los países ricos que permanecen fuera tienen algo de lo que carecen otros candidatos, alternativas viables a la plena adhesión que les proporcionan gran parte de las ventajas económicas sin el coste político.
¿Aviso para navegantes o caso aislado?
No todos interpretan la votación islandesa como un veredicto sobre la ampliación en sí. Christine Leuchtenmüller, de la Fundación Konrad Adenauer, pide cautela. Islandia, señala, "es un caso muy específico" marcado por décadas de debate sobre la pesca y la soberanía. Un voto negativo "reflejaría sobre todo las particularidades políticas y económicas de Islandia" más que decir gran cosa sobre la ampliación en términos más generales.
Akhvlediani coincide en que Islandia es un caso especial, pero no cerrado. Ve en él una lección que apunta directamente a Oslo. "La principal lección es que la UE no puede dar por hecho que una integración económica profunda conducirá de forma natural a la adhesión política.
Para países como Noruega, y potencialmente otras democracias europeas ricas, la cuestión es qué valor añadido aporta la plena adhesión en comparación con los marcos de relación de los que ya disponen".
Para Ucrania, Moldavia y los Balcanes Occidentales, la respuesta es evidente: seguridad, financiación y una forma de blindar las reformas frente a posibles retrocesos futuros. Para Islandia, Noruega y Suiza no es así. Akhvlediani no cree que la solución pase por crear una vía de adhesión específica para las democracias ricas.
Considera que es algo a la vez más sencillo y más difícil. "Lo que sí puede mejorar Bruselas es la forma en que comunica y explica los beneficios de la pertenencia: influencia política, participación en la toma de decisiones, una integración económica más profunda y un mayor peso estratégico en la arquitectura de seguridad europea", señala.
La línea divisoria en la política europea ya no pasa entre proeuropeos y antieuropeos. Se sitúa entre quienes quieren tener influencia dentro de las instituciones de Bruselas y quienes prefieren mantener el control desde fuera.
Como resume Akhvlediani, "si la UE quiere seguir siendo un proyecto geopolítico atractivo, no solo tiene que preguntar a los candidatos qué deben hacer para entrar, también debe explicar con claridad qué les aporta la adhesión a cambio".