La UE creó en 2023 el Instrumento Anti-Coerción para responder a presiones económicas de terceros países. El llamado 'Artículo 5' económico marca la decisión del Consejo que reconoce la coerción y permite pasar del diálogo a posibles contramedidas comerciales si la presión no cesa.
La Unión Europea culminó en 2023 la creación de un mecanismo que hasta entonces no existía en su política comercial: el instrumento anti-coerción (ACI), un reglamento específico para proteger al bloque y a sus Estados miembros frente a presiones económicas con fines políticos por parte de terceros países. El ACI entró formalmente en vigor el 27 de diciembre de 2023, y forma parte del arsenal jurídico de la UE para defender su autonomía estratégica en un mundo donde el comercio e inversión se han convertido en palancas de presión política.
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El llamado 'artículo 5' (un término acuñado por la prensa) no hace referencia a ningún artículo aislado con su propio texto, sino más bien la fase decisional central del procedimiento del instrumento: la determinación formal de que existe coerción económica por parte de un tercero. Esa decisión es el punto de inflexión que permite pasar de la denuncia diplomática a la puesta en marcha de medidas concretas de respuesta.
Un instrumento que responde a una nueva geoeconomía
El ACI fue adoptado por el Parlamento Europeo y el Consejo con el objetivo explícito de disuadir, gestionar y, si es necesario, contrarrestar la coerción económica ejercida por países que utilizan su peso comercial o de inversión para influir en decisiones soberanas de la UE o de Estados miembros. La coerción se define en el reglamento como una situación en la que un tercer país "aplica o amenaza con aplicar medidas que afectan al comercio o a la inversión… para prevenir, modificar o lograr la adopción de un acto por la UE o un Estado miembro", interfiriendo en su legítima decisión política.
Este tipo de coerción, que puede ir desde amenazas de aranceles punitivos hasta restricciones de inversión o bloqueos regulatorios, no está específicamente cubierto por las normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC), por lo que la UE consideró necesario un marco jurídico propio.
La función del 'Artículo 5': activar el procedimiento
El llamado 'artículo 5' se identifica en la práctica con el momento decisional en el que el Consejo de la UE declara oficialmente que existe coerción económica, tras un examen riguroso de la Comisión Europea que consiste en tres partes:
- Examen preliminar: La Comisión estudia si un conjunto de medidas de un tercer país puede calificarse como coerción económica, tomando en cuenta su impacto sobre comercio e inversión y la intencionalidad política detrás de ellas.
- Propuesta al Consejo: Si la Comisión concluye que existen indicios, formula una propuesta al Consejo de la UE para que adopte un acto de ejecución que determine la existencia de coerción.
- Decisión política del Consejo: Es el Consejo, con votación por mayoría cualificada, el que adopta ese acto. Esta determinación formal es lo que popularmente se ha denominado activación del 'Artículo 5', y marca el umbral necesario para avanzar hacia medidas de respuesta, incluyendo la posible adopción de contramedidas.
Un instrumento con múltiples filtros institucionales
La doctora en Economía Judith Arnal, investigadora del Real Instituto Elcano, explica que el instrumento anti-coerción de la Unión Europea está regulado mediante un reglamento comunitario y que su diseño final es fruto del proceso legislativo europeo. Como recuerda, en ese procedimiento "la Comisión Europea primero hace una propuesta normativa, pero luego son los legisladores, es decir, el Consejo de la Unión Europea y el Parlamento Europeo, los que tienen que debatir esa propuesta y aprobarla finalmente".
Arnal señala que la propuesta inicial de la Comisión contemplaba un mecanismo de activación más sencillo que el que finalmente se adoptó. Durante las negociaciones, explica, los Estados miembros introdujeron cambios para mantener un mayor control político sobre este tipo de decisiones. Por ello, el Consejo de la Unión Europea interviene en varias fases del proceso.
Según detalla, el procedimiento comienza cuando la Comisión detecta una posible coerción económica contra un Estado miembro o contra la Unión Europea en su conjunto. En ese momento, el Viejo Continente debe elaborar un informe para verificar que efectivamente se trata de una coerción, lo que ya introduce cierto retraso en la respuesta europea. Posteriormente, ese informe se remite al Consejo.
"El Consejo de la Unión Europea, por mayoría cualificada, es el que tiene que determinar oficialmente que existe dicha coerción", explica la economista. Aun así, subraya que este requisito tiene un aspecto positivo: "Al menos esto es algo positivo porque no hace falta unanimidad".
Una vez que el Consejo reconoce formalmente la coerción las contramedidas no se activan de forma inmediata. Arnal explica que la Comisión debe abrir antes una fase de diálogo con el país responsable de las medidas. El objetivo es intentar una desescalada antes de llegar a una respuesta formal.
Solo si ese proceso fracasa, la Comisión puede proponer contramedidas. Estas medidas, añade, deben ser nuevamente aprobadas por el Consejo por mayoría cualificada antes de que la Comisión pueda implementarlas.
A su juicio, este diseño institucional responde al equilibrio alcanzado entre las instituciones europeas y los Estados miembros. "Los Estados miembros no querían que una decisión de esta trascendencia recayera exclusivamente en manos de la Comisión Europea y querían mantener el control de las capitales", explica.
Un mecanismo deliberadamente poco ágil
Arnal advierte de que el instrumento nunca se ha utilizado desde su entrada en vigor en 2023, por lo que no existen datos empíricos que permitan estimar con precisión cuánto podría tardar su activación.
"No tenemos evidencia empírica para determinar esto, de modo que sería absolutamente especulativo", afirma. Aun así, considera probable que el procedimiento pueda prolongarse durante meses. "Yo sospecho que tardaría varios meses", señala, salvo en escenarios extremadamente graves en los que las instituciones europeas decidieran actuar con mayor rapidez.
La investigadora considera que esta falta de agilidad no es accidental. En su opinión, el instrumento fue diseñado deliberadamente para no ofrecer una respuesta inmediata. Algunos Estados miembros, especialmente los más favorables al libre comercio, mostraron reservas durante las negociaciones del reglamento.
Por ello, sostiene que el instrumento también busca generar presión política de forma gradual. "La idea es jugar con la amenaza con el país que ejerza esa coerción", explica. En ese sentido, el propio proceso de activación, con informes, debates y votaciones, permite enviar señales al país implicado.
"Es una forma de que vayan viendo una escalada progresiva dentro del propio proceso de activación del instrumento", afirma. El objetivo final, añade, es evitar llegar a aplicar contramedidas que podrían resultar perjudiciales para todas las partes.
Amplia discrecionalidad para detectar coerción económica
Arnal subraya que el reglamento deja un margen considerable de interpretación a la Comisión Europea para determinar cuándo existe coerción económica. "Aquí hay bastante discrecionalidad para que la Comisión Europea determine cuándo hay coerción económica y cuándo no", explica. Además, insiste en que no es necesario que se produzca una situación extrema, como un embargo.
"No tiene que ser algo tan grave como un embargo", señala. Bastaría, por ejemplo, con detectar boicots informales a empresas europeas, controles aduaneros discriminatorios o restricciones a la inversión y a los servicios.
En los casos más evidentes, como un embargo formal, la Comisión podría reunir pruebas con relativa facilidad. Sin embargo, cuando las medidas adoptan formas más sutiles el procedimiento se complica. Si se trata de restricciones informales o discriminaciones difíciles de demostrar, explica Arnal, "la Comisión Europea tiene que recabar todas esas pruebas y ahí es donde esto empezaría a alargarse en el tiempo".
Otros niveles de respuesta antes del instrumento anticoerción
La investigadora recuerda que el instrumento anticoerción no es la única herramienta de la que dispone la Unión Europea para responder a presiones comerciales. En su análisis, identifica tres niveles de respuesta, siendo este mecanismo el más contundente.
En primer lugar, la Unión puede suspender o retrasar concesiones comerciales previstas en acuerdos con terceros países. En segundo lugar, la Comisión ya ha preparado paquetes de represalias arancelarias que podrían activarse rápidamente si fuera necesario. Solo en un tercer nivel se situaría el instrumento anticoerción, concebido como la respuesta más dura dentro del arsenal de política comercial europeo.
Una herramienta con valor disuasorio
En todo caso, Arnal considera que el instrumento ya tiene un valor político incluso antes de aplicarse. "Es algo que tenemos en nuestro arsenal de instrumentos de política comercial", señala.
En su opinión, el mecanismo cumple tanto una función práctica como disuasoria. En los casos en que las presiones económicas sean más sutiles, el procedimiento puede prolongarse por la dificultad de demostrar la coerción. Sin embargo, si las medidas son más explícitas, por ejemplo, amenazas de embargo o restricciones claras a exportaciones estratégicas, la activación podría acelerarse.
"Si estamos en un plano de medidas mucho más explícitas, la activación del instrumento se acorta porque las pruebas ya están ahí", explica. En ese escenario, añade, sería más sencillo reunir una mayoría cualificada de Estados miembros a favor de la respuesta europea.
A su juicio, alcanzar esa mayoría es factible incluso en un contexto de relaciones complejas con socios como Estados Unidos. "La mayoría cualificada es el 55% de los Estados miembros que representen al menos el 65% de la población, y yo creo que esto es bastante factible de conseguir", afirma.
Las presiones comerciales pueden adoptar muchas formas
Arnal advierte además de que las presiones económicas no siempre adoptan formas tan visibles como los aranceles o los embargos. Entre ambos extremos existe, según explica, "una amplia escala de grises".
Los gobiernos pueden recurrir a controles fronterizos más estrictos para determinados productos, introducir obstáculos regulatorios o dificultar la actividad de empresas extranjeras. También pueden aparecer barreras más informales que compliquen inversiones o el acceso a ayudas públicas.
Incluso sin medidas oficiales, el clima político puede influir en las decisiones empresariales. Si las relaciones bilaterales se deterioran, algunas compañías pueden reconsiderar inversiones previstas en determinados países.
"Quizás simplemente se impregna el ambiente de que en estos momentos no es el aliado ideal para invertir", señala Arnal, lo que podría llevar a algunas empresas a optar por otros destinos dentro de la Unión Europea.