¿Dispone la Unión Europea de recursos a la altura de sus ambiciones?

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Parlamento Europeo Derechos de autor Jean-Francois Badias/AP
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Por Amandine Hess
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Este artículo se publicó originalmente en francés

La Unión Europea tiene una estructura de hace 20 años. Algunos piden una reforma de las instituciones para que la UE sea más eficaz, más democrática y esté mejor adaptada a los retos contemporáneos.

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Han pasado 15 años desde la última actualización de un tratado de la Unión Europea. Firmado en 2007 y en vigor desde 2009, el Tratado de Lisboa aclaró el reparto de competencias entre la UE y los Estados miembros, dotó a la UE de personalidad jurídica propia y estableció por primera vez un procedimiento formal para la retirada de un Estado miembro de la Unión.

Desde entonces, la ampliación ha sido una de las razones esgrimidas regularmente por los partidarios de reformar las instituciones, los tratados y el presupuesto de la UE, pero no es ni mucho menos la única. La guerra de Ucrania, la transición digital y energética, la lucha contra el cambio climático o las desigualdades sociales son retos globales que exigen de la UE una mayor capacidad de acción, según señala la Fundación de Estudios Progresistas Europeos en su informe "Tratados de la UE: por qué necesitan cambios específicos".

La ampliación y la reforma interna han sido temas habituales en la agenda de las instituciones europeas en los últimos años. A finales de noviembre, el Parlamento Europeo dio luz verde a las propuestas de reforma de los Tratados de la UE. 

En la Cumbre de Granada de principios de octubre, la Presidenta de la Comisión, Ursula Von der Leyen, también pidió que la ampliación de la UE no espere a una modificación de los Tratados. Los ciudadanos también formularon recomendaciones y propuestas sobre el futuro de la Unión en la Conferencia sobre el Futuro de Europa, una serie de debates que se celebrarán entre 2021 y 2022.

Concretamente, ¿qué propuestas de reforma se presentaron? ¿Cómo se adoptarían? He aquí 7 áreas clave para la reforma.

1. Toma de decisiones y ampliación

En primer lugar, los diputados piden que se modifiquen los mecanismos de votación en el Consejo. Para evitar que las instituciones se paralicen, abogan por generalizar el voto por mayoría cualificada en todos los ámbitos en los que siga siendo necesaria la unanimidad.

Actualmente, la mayoría cualificada se alcanza cuando al menos el 55% de los Estados miembros (es decir, 15 de 27) votan a favor y cuando estos Estados miembros representan al menos el 65% de la población de la UE.

Debemos pasar a la mayoría cualificada, de lo contrario nos paralizaremos. Es el caso de la acción exterior. Es el caso de la política fiscal. También es el caso de la política social.
Maria João Rodrigues
Presidente de la Fundación Europea de Estudios Progresistas

Los eurodiputados también piden un sistema más bicámara que refuerce el papel del Parlamento y una inversión de los papeles actuales en la elección del Presidente de la Comisión: en el futuro, el Parlamento propondría al Presidente de la Comisión y el Consejo lo aprobaría.

Con el fin de preparar las instituciones de la UE para la ampliación, el "Grupo de los Doce", grupo de trabajo franco-alemán sobre reformas institucionales, aboga por suprimir el poder de veto en el ámbito de los asuntos exteriores, mantener un número máximo de 751 eurodiputados y ampliar el formato del trío a cinco presidencias en el Consejo de la UE.

2. Paz y seguridad

La guerra de Ucrania también ha puesto de manifiesto "el alcance y los límites del poder de la Unión Europea", afirma la Fundación de Estudios Progresistas Europeos en su informe. 

Estamos ante un contexto internacional diferente. Europa debe aumentar su capacidad para defenderse y apoyar a Ucrania
Maria João Rodrigues
Presidente de la Fundación Europea de Estudios Progresistas

Aunque los Estados miembros han desplegado una serie de sanciones contra Rusia y han proporcionado ayuda económica, militar y humanitaria a Ucrania, la guerra ha demostrado su incapacidad para anticiparse a esta crisis, su dependencia de Estados Unidos para su propia defensa y su dependencia de las importaciones de gas ruso.

Por ello, los miembros del Parlamento Europeo proponen la creación de una unión de defensa con capacidades militares.

3. Consolidar el Estado de Derecho

La defensa del Estado de Derecho y la legitimidad democrática de la UE podrían reforzarse mediante reformas institucionales. Para ello, los autores del informe "Navigating the High Seas: EU Reform and Enlargement in the 21st Century" recomiendan aumentar la condicionalidad presupuestaria y mejorar el artículo 7 del Tratado de la Unión Europea (TUE), que permite suspender el derecho de voto de un Estado miembro en el Consejo si no respeta valores fundamentales como la democracia, el Estado de Derecho y los derechos humanos.

Uno de los principales puntos débiles de la Unión Europea en los últimos años es que no ha sido capaz de proteger el Estado de Derecho en todos los Estados miembros
Daniela Schwarzer
Miembro del Consejo de Administración de la Fundación Bertelsmann

El artículo 7 fue utilizado por primera vez contra Polonia en 2017 por la Comisión Europea, cuando Varsovia planeaba una reforma que amenazaba la independencia del poder judicial. En 2018, Hungría está en el punto de mira por el mismo procedimiento a raíz de la preocupación por la independencia del poder judicial, la libertad de expresión, la corrupción y los derechos de las minorías. Condicionado a una votación unánime menos un solo voto en el Consejo, el artículo 7 nunca ha llegado a buen puerto.

"El artículo 7_no ha funcionado sencillamente porque si se acusa a un país de incumplir estas normas, basta con que otro país bloquee una decisión que se tome en su contra. Hungría y Polonia se han protegido mutuamente en varias ocasiones en los últimos_ años", explica Daniela Schwarzer, miembro del Patronato de la Fundación Bertelsmann.

4. Cambio climático

El Tratado de Funcionamiento de la UE ya hace referencia a la protección del medio ambiente. Además, los eurodiputados piden que se añadan como objetivos de la Unión la reducción del calentamiento global y la preservación de la biodiversidad. La Fundación Europea de Estudios Progresistas también propone introducir una nueva competencia exclusiva de la UE en materia de política internacional de lucha contra el cambio climático, lo que permitiría a la Unión negociar las normas medioambientales con una sola voz.

5 Transición energética

La subida de los precios de la energía tras la guerra de Ucrania ha puesto de manifiesto la dependencia de algunos países europeos del gas ruso.

Sería muy útil seguir reforzando la UE en materia de suministro energético. Una plataforma común del gas es una muy buena idea, pero se puede hacer más
Daniela Schwarzer
Miembro del Consejo de Administración de la Fundación Bertelsmann

Los eurodiputados proponen la creación de una Unión Europea de la Energía integrada que garantice a los europeos un suministro energético estable, asequible y sostenible. 

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Esta estrategia se basa en cinco pilares: la seguridad energética, un mercado interior de la energía integrado, la eficiencia energética, la descarbonización de la economía y la investigación y la economía.

6. Transición digital

El Tratado de Lisboa no menciona el término "digital". Por ello, muchos expertos insisten en la necesidad de actualizar el texto.

La Unión Europea debe, mediante la regulación y la provisión de infraestructuras y plataformas digitales públicas (...) contribuir a crear un espacio digital global seguro
Daniela Schwarzer
Miembro del Consejo de Administración de la Fundación Bertelsmann

La Unión Europea ya ha adoptado importantes textos sobre cuestiones digitales. 

La Ley de Mercados Digitales (DMA), por ejemplo, establece un marco para la actividad económica de grandes plataformas digitales como YouTube, Facebook, Amazon y Microsoft en la Unión Europea. 

El Reglamento General de Protección de Datos (RGPD ) protege los datos personales de los usuarios. Según los autores del informe "Los Tratados de la UE: ¿Por qué necesitan cambios específicos?", las cuestiones digitales deben ser una competencia compartida entre la UE y los Estados miembros, para garantizar el acceso a Internet, el derecho a la desconexión, la educación digital, el derecho a vivir sin necesidad de tecnologías digitales y el derecho a un entorno seguro.

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7. Salud

Por último, la pandemia Covid-19 ha puesto de manifiesto la necesidad de coordinación y cooperación a escala europea en el ámbito de la salud.

Una crisis sanitaria que es transnacional por definición, que no se detiene en las fronteras, requiere una actuación conjunta
Daniela Schwarzer
Miembro del Consejo de Administración de la Fundación Bertelsmann

Un espacio europeo de datos sanitarios, un acceso equitativo a la asistencia sanitaria dentro de la UE, la compra conjunta de vacunas y medicamentos, la gestión de enfermedades raras y el desarrollo de medicamentos huérfanos son algunos de los bienes públicos que podrían desarrollarse. 

Todos ellos son bienes públicos que podrían desarrollarse a escala europea si se ampliaran las competencias de la UE, según la Fundación Europea de Estudios Progresistas.

Por otra parte, algunos detractores de tales reformas creen que estas competencias deberían devolverse a los Estados miembros y reclaman una mayor soberanía nacional. Otros consideran a veces innecesarias las modificaciones de los Tratados porque los textos ya permiten algunas de estas medidas.

¿Cómo se modifican los tratados?

1. Procedimiento ordinario de revisión

El gobierno de un Estado miembro, el Parlamento Europeo y la Comisión Europea pueden presentar una propuesta de modificación de los Tratados al Consejo de la Unión Europea (compuesto por los ministros de los gobiernos de los Estados miembros).

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El Consejo de la Unión Europea somete a su vez estas propuestas al Consejo Europeo (compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros), cuyo Presidente puede optar por convocar una Convención.

A continuación, el Presidente del Consejo Europeo convoca una Conferencia de Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros para adoptar por consenso las propuestas de modificación de los Tratados. A continuación, estas modificaciones deben ser ratificadas por todos los Estados miembros.

2. Procedimiento de revisión simplificado

El Tratado de Lisboa crea un procedimiento simplificado para modificar las políticas y acciones internas de la UE. Este procedimiento evita la necesidad de convocar la Convención y la Conferencia de Representantes.

Las modificaciones de los Tratados deben ser ratificadas por todos los Estados miembros.

3. Cláusulas pasarela

Las cláusulas pasarela son un segundo procedimiento simplificado de revisión que se utiliza en dos supuestos.

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Para los actos legislativos adoptados por el Consejo de la UE por unanimidad, el Consejo Europeo puede autorizar a los Consejos a pronunciarse por mayoría cualificada.

Para los actos legislativos adoptados por el Consejo de la UE en el marco de un procedimiento legislativo especial, el Consejo Europeo podrá autorizar el recurso al procedimiento legislativo ordinario.

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