De la unanimidad a la mayoría cualificada | ¿Podrá la UE desbloquear el veto?

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A menudo se atribuye a la decisión de Vladimir Putin de lanzar una invasión a gran escala de Ucrania el mérito de haber forjado un grado de unidad política sin precedentes entre los 27 Estados miembros de la Unión Europea.

Pero aunque la unidad se ha mantenido y ha ayudado a tomar decisiones antes impensables, no ha salido indemne. Las grietas se han hecho visibles, provocando la frustración de Kíev y la vergüenza de Bruselas.

Una de las principales razones -si no la principal- de estos episodios ocasionales son las normas de votación por unanimidad que rigen la política común y de seguridad de la UE, que en la práctica otorgan a los gobiernos el poder único de veto. Esta prerrogativa se ha invocado convenientemente para bloquear la acción colectiva, sacar concesiones y remodelar los acuerdos según las prioridades de una sola capital. Hungría, en particular, ha usado este poder con una agudeza excepcional, llevando su veto hasta los límites de lo políticamente factible.

Por eso no sorprende, aunque sí llama la atención, que nueve Estados miembros, entre ellos Alemania, Francia y España , hayan formado un "grupo de amigos" para promover el paso gradual de la unanimidad a la mayoría cualificada en el ámbito de la política exterior.

En otras palabras, deshacerse del veto de una vez por todas.

En una breve declaración publicada a principios de mayo, el grupo subrayaba que los futuros cambios se basarían en las disposiciones "ya previstas" en los tratados de la UE, una aclaración que parecía insertada deliberadamente para atraer a los gobiernos que desean cambios prácticos pero detestan el escenario de la reforma constitucional.

Pero, ¿dónde se encuentran esas disposiciones en el laberíntico cuerpo jurídico del bloque?

Tres opciones no utilizadas

El debate "unanimidad frente a mayoría cualificada" dista mucho de ser nuevo y su intensidad ha sufrido diversos altibajos según el estado de los asuntos globales.

Los defensores de la unanimidad afirman que la norma fomenta negociaciones más duras, aumenta la legitimidad democrática, refuerza la unidad, mejora la aplicación y ofrece a los Estados pequeños un escudo contra las exigencias impulsadas por los países más grandes.

Los detractores, como el grupo de amigos y la Comisión Europea, sostienen lo contrario: la unanimidad obstaculiza la toma de decisiones, fomenta una mentalidad del mínimo común denominador, invita a caballos de Troya con intenciones malignas e impide que la UE alcance todo su potencial en la escena mundial.

Lo más cerca que ha estado la UE de dar una respuesta definitiva al dilema fue en diciembre de 2007, cuando los líderes firmaron el Tratado de Lisboa y remodelaron -una vez más- el equilibrio de poder entre los Estados y las instituciones.

Lisboa estableció la mayoría cualificada -al menos el 55% de los países que representen al menos el 65% de la población del bloque- para la gran mayoría de los ámbitos políticos, pero reforzó las normas de unanimidad en ciertas esferas consideradas políticamente sensibles, como la política exterior, la fiscalidad, el presupuesto común y la ampliación.

En política exterior, sin embargo, el Tratado allanó tímidamente el camino para que ciertas decisiones puedan aprobarse por mayoría cualificada siempre que no tengan "repercusiones militares o de defensa". El artículo 31 establece tres posibilidades principales:

• Abstención constructiva. Cuando un Estado miembro no está de acuerdo con una acción colectiva, opta por abstenerse en lugar de vetar. Entonces se aprueba la acción y el Estado miembro, siguiendo un "espíritu de solidaridad mutua", se compromete a no interferir.
• Excepción especial. Los Estados miembros pueden votar por mayoría cualificada para adoptar una decisión que defina una acción o posición común, pero sólo si la decisión se deriva de un mandato dado por el Consejo Europeo o de una propuesta presentada por el Alto Representante (actualmente, Josep Borell).
• Cláusula pasarela. El Consejo Europeo adopta una decisión que permite a los Estados miembros actuar por mayoría cualificada en casos concretos de política exterior.

Aunque las tres soluciones alternativas suponen una valiosa aportación a la forma de trabajar de la UE, su aplicación ha oscilado entre muy limitada e inexistente.

Austria, Irlanda y Malta -los tres únicos países de la UE que siguen una política de neutralidad- invocaron una abstención constructiva el año pasado cuando Bruselas propuso utilizar el Fondo Europeo para la Paz, un instrumento extrapresupuestario, para suministrar material militar a las Fuerzas Armadas ucranianas.

El opt-out ha permitido al bloque dar luz verde a varios tramos de ayuda militar para Kíev a pesar de las reservas de los tres países neutrales, que contribuyen al Fondo aportando material no letal.

Sin embargo, la abstención no es suficiente.

Resulta inverosímil pensar que un gobierno se sentará tranquilamente y se abstendrá de una decisión que tiene amplias implicaciones para la economía europea, como la limitación radical del precio del petróleo ruso transportado por mar, o para las relaciones diplomáticas, como las sanciones impuestas a cuatro funcionarios chinos por su presunta participación en la represión de los uigures.

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"La abstención constructiva permite a los Estados miembros que se abstienen adherirse a sus especificidades nacionales sin bloquear el camino a otros", ha explicado a Euronews Nicole Koenig, responsable de política de la Conferencia de Seguridad de Múnich.

"Pero no es útil cuando los Estados miembros utilizan explícitamente su veto para proteger intereses estratégicos o económicos nacionales, como se ha visto con la reciente amenaza de veto húngara en relación con el Fondo Europeo para la Paz".

Esto nos lleva a la excepción especial del artículo 31, que se refiere a las acciones o posiciones colectivas que se deriven de un mandato emitido por el Consejo Europeo o de una propuesta presentada por el Alto Representante.

A primera vista, esta disposición parece tener un alcance bastante amplio: al fin y al cabo, las conclusiones del Consejo Europeo abordan una gran variedad de cuestiones de política exterior, que van desde el Indo-Pacífico hasta los Balcanes Occidentales en la misma página.

Pero el Tratado se apresura a poner una salvaguarda: si una votación pasa de la unanimidad a la mayoría cualificada, un Estado miembro puede apelar a "razones vitales y declaradas de política nacional" para detener todo el proceso. Este freno de emergencia está vagamente redactado y carece de criterios adicionales, lo que lo hace intrínsecamente propenso a ser explotado.

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"Utilizar esta opción legal con una especie de mazo tendría, por supuesto, implicaciones políticas", ha apuntado en una entrevista Robert Böttner, profesor adjunto de Derecho Internacional en la Universidad de Erfurt (Alemania).

"Los Estados miembros podrían aplicar esta disposición, pero probablemente con algún tipo de negociación. Este tipo de decisiones siempre tienen un precio".

Quemar puentes

La última opción que queda sobre la mesa de la UE es la llamada "cláusula pasarela", que en parte existía antes del Tratado de Lisboa.

Sobre el papel, es un atajo bastante sencillo: el Consejo Europeo adopta una decisión que estipula que los Estados miembros "actuarán por mayoría cualificada" en casos concretos de política exterior y de seguridad.

Según los analistas, los dirigentes de la UE tendrían amplia discrecionalidad para diseñar el alcance temático de la cláusula y su duración en el tiempo. Por ejemplo, podría utilizarse exclusivamente para imponer sanciones de la UE contra Rusia en el contexto de la guerra de Ucrania. Otras sanciones contra otros países pasarían por el procedimiento unánime habitual.

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"Hay mucha flexibilidad en cuanto a la activación y la aplicación de esta cláusula", ha explicado Böttner a Euronews, señalando la incertidumbre causada por la falta de precedentes.

"Creo que los Estados miembros no son muy conscientes de las posibilidades que entrañan estas cláusulas pasarela", ha proseguido. "Concienciar de que esta cláusula podría limitarse a un estrecho ámbito de aplicación puede aumentar las posibilidades de que se active".

Una vez más, sin embargo, hay trampa. Una grande.

El Consejo Europeo aprueba sus conclusiones conjuntas por consenso, una especie de término eufemístico para la unanimidad. Esto significa que para introducir una cláusula pasarela que elimine la unanimidad, la UE necesitaría, bueno, unanimidad.

Esta contradicción, un ejemplo de libro de texto de un Catch-22, plantea un obstáculo formidable a las ambiciones sostenidas por el grupo de amigos, cuya agenda transformadora depende en última instancia de la buena voluntad de aquellos a los que desea neutralizar.

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¿Un país como Hungría, cuyo poder de veto se ha convertido en una herramienta fundamental para defender sus intereses nacionales, consentiría alguna vez cualquier tipo de cláusula pasarela que haya sido diseñada específicamente para vaciar ese mismo poder de veto? Por si quedaba alguna duda, Budapest ya ha respondido: no lo haría.

El eterno debate continuará hasta la próxima ronda de ampliación, predice Nicole Koenig, cuando países como Albania, Macedonia del Norte, Moldavia y Ucrania podrían unirse al bloque de 27 miembros. La analista sugiere una "mayoría supercualificada" con umbrales de votación más altos como posible término medio entre ambas partes.

"Los muchos otros ámbitos políticos que pasaron a la mayoría cualificada demuestran que la UE seguirá siendo siempre una máquina de hacer concesiones", ha dicho Koenig. "Pero la mayoría cualificada acelera el proceso. En mi opinión, esto es clave para una UE más ágil y, en el futuro, más grande".