Tras una cumbre poco concluyente, los líderes de la UE encargaron a la Comisión Europea que explorara "opciones" para satisfacer las necesidades financieras y militares de Ucrania para el próximo año y 2027. ¿Cómo podrían ser estas opciones?
El reloj corre rápido para que la Unión Europea encuentre una forma de apoyar los compromisos financieros y militares de Ucrania antes de que se agote el flujo de ayuda exterior, gravemente afectado por la retirada de la administración Trump.
No podría haber más en juego: El presidente Volodímir Zelenski ha dicho que su país necesitará financiación desde "principios" del próximo año. "No sé si será posible. No todo depende de nosotros", declaró Zelenski.
La semana pasada, Bélgica frenó un plan pionero para utilizar los activos inmovilizados del Banco Central ruso y conceder un préstamo de 140.000 millones de euros a Kiev. Como principal tenedor de los activos, Bélgica teme quedarse sola frente a las represalias de Moscú y exige garantías a prueba de balas para asegurar la total solidaridad entre los Estados miembros.
Aunque el principio del préstamo de reparación ha recibido un amplio respaldo de la mayoría de las capitales, sigue sin estar claro si la UE será capaz de convencer al primer ministro belga, Bart De Wever, para cuando los líderes se reúnan de nuevo en diciembre en una cumbre decisiva.
Se espera que la Comisión Europea presente en las próximas semanas un documento de opciones en el que se expongan las posibles alternativas al préstamo de reparaciones, de mejor a peor. Esto es lo que el esperado documento podría (o no) incluir.
El préstamo original
A pesar del cúmulo de dudas y preocupaciones planteadas por el Gobierno belga, la Comisión se inclina por mantener su idea original: el préstamo de reparación.
Según el plan provisional, Euroclear, depositario central de valores en Bruselas, transferiría los activos rusos inmovilizados a la Comisión, que a su vez utilizaría los fondos para emitir el préstamo de reparaciones a Ucrania. Una dotación de 140.000 millones de euros que se desembolsaría gradualmente a lo largo del tiempo y sujeta a condiciones.
Ucrania tendría que devolver el préstamo sólo después de que Rusia aceptara compensar los daños causados. Después, la Comisión reembolsaría a Euroclear, y Euroclear reembolsaría a Rusia, completando el círculo y, en teoría, evitando la confiscación.
A principios de esta semana, Ursula von der Leyen admitió que el plan "no es trivial", pero insistió en que es "jurídicamente sólido" y pueden resolverse todas las cuestiones pendientes.
En privado, los funcionarios de la Comisión afirman que la precaria situación de los presupuestos nacionales acabará siendo el argumento más poderoso a favor de la audaz solución.
"Para mí, no hay alternativa al préstamo para reparaciones", declaró la primera ministra danesa, Mette Frederiksen, al lado de von der Leyen. "Es la única forma de avanzar, y me gusta mucho la idea de que Rusia pague por los daños que ha hecho y cometido en Ucrania".
Un préstamo de reparaciones ampliado
Una de las quejas más repetidas de Bélgica es el hecho de que el plan de la Comisión se basa exclusivamente en los activos depositados en Euroclear, unos 185.000 millones de euros. (La UE tendría que reservar 45.000 millones de euros para cubrir una línea de crédito del G7 respaldada por los beneficios extraordinarios, que dejaría de existir).
Y sin embargo, durante los últimos tres años, la Comisión ha dicho públicamente que los activos del Banco Central ruso inmovilizados en suelo de la UE tienen un valor aproximado de 210.000 millones de euros.
Esto significa que podría haber 25.000 millones de euros, más o menos, sin contabilizar. "La gallina más gorda está en Bélgica, pero hay otras gallinas alrededor", dijo De Wever tras la inconclusa cumbre. "Nadie habla nunca de esto". La Comisión se ha negado hasta ahora a revelar la ubicación de los otros activos.
Según un estudio reciente del servicio de estudios del Parlamento Europeo, Francia posee unos 19.000 millones de euros -en línea con los 22.800 millones de los que se informóal inicio de la invasión a gran escala- y Luxemburgo entre 10.000 y 20.000 millones de euros.
En un principio, ambos países también expresaron su preocupación por el préstamo para reparaciones.
En una declaración conjunta a 'Euronews', los ministros de Finanzas y Asuntos Exteriores de Luxemburgo ofrecieron una cifra drásticamente diferente. "El importe de los activos del Banco Central de Rusia actualmente inmovilizados en Luxemburgo es inferior a 10.000 euros", afirmaron.
La Comisión podría buscar los activos restantes en suelo de la UE y añadirlos a su propuesta, abordando así una de las principales quejas de Bélgica. Pero si los activos se mantienen en cuentas privadas, el principio del secreto bancario podría complicar la tarea.
En conjunto, seguirían siendo significativamente inferiores a la suma depositada en Bélgica, que seguiría siendo la pieza central de la propuesta.
El Reino Unido, Canadá y Japón también poseen una parte de los activos soberanos rusos, pero al no estar bajo jurisdicción de la UE, la Comisión no tiene derecho a ponerlos en común.
Deuda conjunta, sin los activos
Si los belgas redoblan su rechazo, el plan de préstamo de la Comisión se desmoronará y tendrán que buscar financiación en otra parte. Una opción son los mercados financieros.
La Comisión podría emitir nueva deuda en nombre de todos los Estados miembros para respaldar un nuevo préstamo a Ucrania. Así se hizo en los primeros años de la guerra para establecer programas de ayuda macrofinanciera (AMF), que Kiev tendrá que devolver en algún momento.
Pero cargar a Ucrania, un país bajo invasión que se enfrenta a unos costes de reconstrucción colosales, con otro préstamo a devolver podría parecer contraproducente.
Como alternativa, la Comisión podría emitir deuda conjunta para repartir subvenciones o, en otras palabras, donaciones. En este caso, la carga financiera recaería en los propios Estados miembros, una perspectiva difícil de digerir para muchas capitales con problemas de liquidez y escaso margen fiscal.
"Si Europa quiere crear dinero, puede crearlo. Esto se llama deuda", dijo De Wever. "Pero, por supuesto, también es un tema muy delicado".
Acuerdos bilaterales
Si la acción a nivel de la UE no llegara a materializarse, los acuerdos entre países podrían ser una opción, y tampoco sería nueva.
Desde el inicio de la invasión a gran escala, los Estados miembros han proporcionado ayuda a Ucrania de forma estrictamente bilateral. Esto ha ayudado a eludir el veto de Hungría a la ayuda militar, pero también ha provocado grandes divergencias entre las capitales.
Según el Instituto Kiel, Alemania (17.700 millones de euros), Dinamarca (9.200 millones), Países Bajos (8.000 millones) y Suecia (7.100 millones) son los principales proveedores de armas y municiones a Ucrania. Por el contrario, naciones como Italia y España van considerablemente a la zaga, a pesar de su considerable tamaño económico.
Podría reproducirse una dinámica similar para seguir apoyando a Ucrania en los próximos años, cubriendo tanto las necesidades presupuestarias como las militares. La Comisión podría actuar como coordinadora para garantizar la coherencia entre las distintas dotaciones.
El modelo, sin embargo, presenta importantes desventajas, ya que sería muy vulnerable a los ciclos electorales. Un nuevo primer ministro podría decidir reducir o suprimir la ayuda, obligando a otros Estados miembros a compensar la interrupción.
Por eso la Comisión prefiere ofrecer una solución a nivel de la UE que esté blindada contra la volatilidad política. Esta lógica inspiró la creación en 2024 del Mecanismo para Ucrania, un instrumento presupuestario especial dotado con 50.000 millones de euros.
Lo más importante es que al Mecanismo sólo le quedan 18.000 millones de euros, mucho menos que los cerca de 60.000 millones de ayuda exterior que necesitará el presupuesto de Kiev para 2026-2027.
Un préstamo provisional
Aunque la cumbre de diciembre se enmarca como el momento de la decisión para los líderes, Bélgica (u otro Estado miembro) podría solicitar tiempo adicional para debatir las opciones. Preguntada por 'Euronews' sobre si diciembre se consideraba la "fecha límite absoluta" tras la cumbre de la semana pasada, Ursula von der Leyen no se comprometió a fijar una fecha.
Si no se toma ninguna decisión y la cuestión se prolonga hasta el año próximo, la UE podría conformarse con una solución puente: un préstamo de menor cuantía que cubra las necesidades más urgentes de Ucrania durante seis meses.
Este préstamo actuaría como tirita financiera mientras prosiguen al más alto nivel las discusiones sobre los activos soberanos. Podría ser más fácil de vender para los Gobiernos preocupados por la reacción de los contribuyentes, pero sólo sería una patada a la lata en el camino.
En última instancia, los líderes tendrán que tomar una decisión sobre lo que constituye una operación financiera sin precedentes.