La UE enfrenta una parálisis por el uso estratégico del veto, con Hungría sumando 21 de los 48 bloqueos registrados. Aunque la unanimidad busca proteger la soberanía, líderes como Emmanuel Macron proponen ampliar la mayoría cualificada para evitar chantajes y agilizar la respuesta ante crisis.
El derecho de veto permite a los Estados miembros bloquear decisiones del Consejo en los ámbitos en los que los tratados exigen unanimidad en lugar de votación por mayoría.
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Activar este poder puede sumir a toda la UE en un bloqueo político, basta con que un solo Estado miembro se oponga para impedir la adopción de las medidas propuestas.
En teoría, los Gobiernos nacionales recurren a este derecho solo cuando consideran que las decisiones del Consejo perjudican sus intereses soberanos. Sin embargo, cada vez se utiliza más como movimiento de fuerza para arrancar concesiones a la UE, especialmente desde la invasión rusa de Ucrania en 2022.
Según Michal Ovádek, profesor de Instituciones, Política y Políticas Europeas en University College London, los Estados miembros han recurrido a su poder de veto en 48 ocasiones contra expedientes de política exterior, decisiones presupuestarias y pasos en el proceso de ampliación.
Con 21 vetos, Hungría es con diferencia el país más obstruccionista. Polonia frenó siete decisiones del Consejo, seguida de Grecia, Países Bajos y Austria, con dos vetos cada uno. Otros Estados miembros, como Chipre, Rumanía y Bulgaria, han hecho uso de este derecho al menos una vez.
Por qué existe el derecho de veto
Aunque el 80% de toda la legislación de la UE se aprueba por mayoría cualificada, la unanimidad sigue siendo central en el Consejo Europeo.
Esto significa que los 27 Estados miembros deben ponerse de acuerdo para que una acción sea adoptada y aplicada. Si un Estado miembro ejerce su derecho de veto y vota en contra de una decisión, esta no puede entrar en vigor y todo el proceso queda paralizado.
"La Unión Europea es un ente complejo. Las decisiones se toman de forma diferente según las áreas de política, y los Estados miembros tienen fuertes incentivos para ejercer poder. Esto es un problema mayor, porque puede bloquear realmente la toma de decisiones en un momento en que se necesita unidad", explicó Patrick Müller, profesor de Estudios Europeos en el Centre for European Integration Research de la Universidad de Viena y en la Vienna School for International Studies.
La unanimidad existe porque la UE es una unión de Estados soberanos, no una federación. Esto implica que los intereses nacionales prevalecen sobre los objetivos europeos. Al mantener la unanimidad, la UE no quiso obligar a los Estados miembros a aceptar decisiones políticas que chocaran con su identidad constitucional.
En 2009, el Tratado de Lisboa amplió el uso de la votación por mayoría cualificada. Hoy la unanimidad sigue siendo la norma en ámbitos clave como la política exterior y de seguridad común, la defensa, la ampliación, las reformas de los tratados y partes del presupuesto de la UE.
Quienes la defienden sostienen que decidir juntos garantiza una fuerte legitimidad democrática. Además, protege un enfoque justo, basado en el consenso, y la igualdad de poder entre los Estados miembros grandes y pequeños.
Más allá de ralentizar la toma de decisiones, la exigencia de unanimidad puede impedir que la UE actúe con rapidez. Los críticos señalan que la falta de consenso se traduce en respuestas fragmentadas ante grandes crisis. Esto tiene un elevado coste geopolítico, debilita la credibilidad de la UE y permite que otras potencias llenen el vacío.
En Bruselas, el debate sobre la unanimidad se ha reavivado desde 2022. Los vetos reiterados de Hungría a los paquetes de sanciones y a la ayuda financiera para Ucrania han alimentado la preocupación por los crecientes bloqueos políticos en Europa y la parálisis de su respuesta.
Para ganar eficacia y agilizar la toma de decisiones, el presidente francés Emmanuel Macron propuso en 2022 extender la mayoría cualificada a otros ámbitos de política.
Pero la idea dista mucho de ser sencilla, implica reformas de los tratados y una pérdida significativa de control en cuestiones de política importantes, algo que choca con los propios intereses de los Estados miembros.
Nadie puede chantajear a la UE
El presidente del Consejo Europeo, António Costa, aseguró que "nadie puede chantajear a las instituciones europeas" después de que Hungría vetara el préstamo a Ucrania durante la cumbre del Consejo Europeo de marzo.
Aunque Europa está acostumbrada a las limitaciones que impone la toma de decisiones por unanimidad, ahora lidia con el uso estratégico del veto por parte de algunos Estados miembros.
Los Estados miembros recurren cada vez más a la unanimidad como palanca. Utilizan una decisión en un ámbito, como las sanciones o los pasos de ampliación, para arrancar concesiones en cuestiones no relacionadas. En la mayoría de los casos, los países han buscado presionar a Bruselas por la congelación de fondos europeos y los conflictos sobre el Estado de derecho, mientras sostienen que defienden sus intereses nacionales.
Esto ocurre porque "faltan salvaguardias formales que impidan a los Estados miembros recurrir al poder de veto", argumentó Müller.
Los Estados miembros niegan cualquier vínculo entre la decisión vetada y sus intentos de extorsión. Reconocerlo equivaldría a admitir que abusan de la unanimidad prevista en los tratados, debilitaría su capacidad de presión y aumentaría los riesgos jurídicos y políticos. En su lugar, insisten en que su veto está vinculado exclusivamente a esa decisión concreta y que actúan en defensa de los intereses nacionales.
"Hungría intenta ocultar ese vínculo, de modo que no es fácil detectarlo, no es explícito. Da la ilusión de que estas cuestiones tienen que ver con la política exterior. Se podría llamar simplemente chantaje o, en fin, negociación dura", señaló Müller a 'Euronews'.
Según Thu Nguyen, codirectora en funciones del Jacques Delors Centre de Berlín, el veto se utiliza a menudo cerca de las elecciones nacionales para ganar apoyo. "Plantear un veto es también una forma de enviar una señal al electorado de que quizá se están protegiendo los intereses nacionales o de que un Gobierno, lo digo entre comillas, está plantando cara a Bruselas", señaló Nguyen.
La UE tiene opciones
Aunque sean limitadas, la UE dispone de algunas herramientas para evitar que los vetos paralicen las grandes decisiones. Un método informal es el aislamiento político, cuando otros Gobiernos se coordinan para presionar o dejar de lado a un país que usa su veto (como se ha visto repetidamente en las disputas con Orbán sobre el apoyo europeo a Ucrania). En esos casos, otros Estados miembros negocian fuera del marco formal o amenazan con seguir adelante sin el país que veta para forzar un compromiso.
Según Nguyen, "existen cláusulas pasarela por las que el Consejo Europeo puede autorizar que se actúe por mayoría cualificada en lugar de por unanimidad".
Pero pasar a la votación por mayoría cualificada exige el acuerdo de todos los Estados miembros.
"Ha habido algunas soluciones creativas en el pasado. En el Consejo de la UE de diciembre de 2023, los Estados miembros recurrieron a la famosa pausa del café, en la que Viktor Orbán salió de la sala y el resto pudo decidir. Esto presupone que el Estado miembro que veta la decisión abandona la sala o permite voluntariamente que los demás sigan adelante con la decisión".
Otra opción formal es activar el artículo 7.
"Es un procedimiento que permite a la UE suspender los derechos de voto de un Estado miembro en el Consejo cuando vulnera de forma fundamental los valores de la Unión Europea".
Los Estados miembros se han mostrado reacios a recurrir a esta vía. "Es un procedimiento que solo se aplica cuando hay una vulneración fundamental y continuada de los valores de la UE, como la democracia, el Estado de derecho, los derechos humanos o la dignidad humana", explica Nguyen.
Esto suprimiría de facto el poder de veto de ese país, pero es políticamente difícil porque requiere un acuerdo casi unánime de los demás.
"Este también es un procedimiento que necesita unanimidad, pero sin el Estado miembro afectado (...) y tampoco ahí hemos logrado avanzar realmente. Si hay alguna solución, pasaría por saber cómo seguir adelante con el artículo 7", dijo Nguyen a 'Euronews'.
Esta opción se activó contra Polonia en 2017 y se cerró en 2024, y contra Hungría en 2018.
Otro recurso, de tipo informal, es la presión financiera. La UE puede decidir vincular el acceso a los fondos al respeto de las normas sobre Estado de derecho, como ocurrió con los miles de millones de euros destinados a Hungría.
Algunos Gobiernos abogan ahora por ampliar esta "condicionalidad", de modo que los países se arriesguen a perder fondos si bloquean de forma sistemática decisiones clave. Sin embargo, otros, especialmente los Estados más pequeños o más celosos de su soberanía, advierten de que suprimir o sortear los vetos podría debilitar el control nacional, por lo que cualquier reforma seguirá siendo objeto de disputa política.
El camino más plausible
No hay duda de que la UE necesita reformar el poder de veto. De ello dependerán la credibilidad, la resiliencia y el papel de la Unión en un contexto geopolítico cada vez más complejo.
Según Nguyen, las tensiones internacionales actuales exigen que Europa refuerce su unidad. Pese a la necesidad de una posición común, especialmente en materia de política exterior y de seguridad, "lo que hemos visto es una división muy clara entre Hungría y el resto de la Unión Europea", sostuvo.
La trampa del veto puede seguir persiguiendo a Europa durante bastante tiempo.
"El gran problema que tiene la UE con la unanimidad es que solo se puede eliminar la unanimidad con unanimidad. Todos tienen que estar de acuerdo para suprimirla", señaló Nguyen.
La mayoría de los Estados miembros parecen dispuestos a llegar a un acuerdo y renunciar a este derecho. Sin embargo, el último veto de Polonia, el 12 de marzo, a un préstamo de la UE de 44.000 millones de euros para la modernización de la defensa demuestra que las discrepancias y la defensa de la soberanía nacional siguen siendo muy fuertes.
Un mejor equilibrio entre las preocupaciones nacionales y las prioridades comunes europeas puede ser una respuesta a corto plazo. Los Estados miembros podrían aplicar el sentido común al recurrir a la unanimidad y utilizarla solo cuando sea estrictamente necesario para proteger intereses nacionales fundamentales.
"La clave es la disposición de los Estados miembros a decir: ejercemos mucha contención en el uso de nuestro poder de veto, no lo empleamos de forma estratégica. Solo lo usamos de la forma más limitada posible para proteger los intereses directamente afectados", afirmó Müller a 'Euronews'.