El proyecto de establecer "centros de retorno" -de detención administrativa- para los solicitantes de asilo rechazados se enfrenta a un sinfín de retos, entre ellos posibles conflictos con el derecho internacional.
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La Unión Europea debe externalizar parte de su política migratoria, o al menos intentarlo. Ese fue el principal mensaje de los 27 líderes de la UE cuando se reunieron la semana pasada en Bruselas y acordaron explorar "nuevas vías" para frenar la inmigración irregular.
La aprobación fue deliberadamente vaga para garantizar el mayor margen de maniobra posible. Aun así, hubo una idea en particular que tuvo a todo el mundo pensando y hablando, incluida Ursula von der Leyen: los llamados "centros de retorno".
"No es trivial, pero es un tema que se está debatiendo", dijo la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen confirmando que los "centros" están oficialmente sobre la mesa.
Unos centros para inmigrantes sin derecho a estar en la UE
El plan, que aún no se ha detallado, cubrirá a los solicitantes de asilo cuyas solicitudes hayan sido denegadas y, por tanto, no tengan derecho a permanecer en el bloque. Mientras que los nacionales de Siria, Eritrea, Ucrania, Mali y Afganistán tienen altas posibilidades de recibir protección, otros, como los originarios de Pakistán, Bangladesh, Senegal, Nigeria y Venezuela, tienen una tasa de reconocimiento inferior al 20% y, en la mayoría de los casos, son rechazados.
En la actualidad, un solicitante rechazado permanece en un Estado miembro hasta que se lleva a cabo su deportación. Sin embargo, según el nuevo plan, algunos (o incluso todos) de estos inmigrantes podrían ser trasladados a instalaciones situadas fuera del territorio de la UE, a la espera de su expulsión definitiva.
El proyecto puede parecer bastante sencillo, pero se enfrenta a una multitud de retos jurídicos, económicos y operativos que podrían hacer imposible que se convierta en la historia de éxito que prevén los líderes que lo impulsan. He aquí algunas de las preguntas que la UE debe responder.
¿Dónde estarán los centros?
Para hacer realidad este plan aún no probado, Bruselas tendrá que encontrar un país no perteneciente a la UE dispuesto a albergar el centro en su territorio.
Los intentos anteriores de externalización muestran preferencia por los países de renta baja. El Reino Unido y Dinamarca exploraron controvertidos planes con Ruanda que fracasaron. Italia firmó un protocolo a largo plazo con Albania para construir y gestionar dos centros de procesamiento en el país balcánico. La semana pasada, Países Bajos presentó un proyecto para enviar a los solicitantes de asilo a Uganda una vez que hayan agotado todas las vías legales.
Todos estos acuerdos son bilaterales y no está claro qué país estaría abierto a acoger un centro a la escala de la UE, lo que implicaría recibir a solicitantes de asilo rechazados de cualquiera de los 27 Estados miembros. Tirana ya ha advertido de que su acuerdo es "exclusivo" con Roma.
"Los países de la UE hablan de esto como si se pudiera decidir lo que ocurre fuera de la UE, pero estamos hablando de países independientes que tienen sus propios intereses", explicó Eva Singer, directora del departamento de asilo del Consejo Danés para los Refugiados: "No veo por qué estos países aceptarían asumir la responsabilidad de Europa. También preveo, si esto ocurriera, un uso extremo de la fuerza para conseguir que los solicitantes de asilo rechazados embarquen en aviones hacia estos países".
¿Cuánto costarán los centros?
Es justo predecir que la UE pagará toda la factura de la construcción y administración de los llamados "centros de retorno", eximiendo al país de acogida de cualquier carga financiera.
El coste potencial de la operación es una incógnita. Los dos centros que Italia ha abierto en Albania tienen un presupuesto estimado de 670 millones de euros para los próximos cinco años. El objetivo declarado de Roma es tramitar hasta 36.000 solicitudes de asilo al año.
Pero extrapolar el caso italiano al de la UE es engañoso porque los centros italianos están pensados, ante todo, para tramitar rápidamente las solicitudes y decidir quién tiene derecho a protección internacional. No están concebidos para mantener allí a largo plazo a los solicitantes de asilo rechazados, propósito que consumiría más tiempo y recursos.
A los gastos se sumarán las exigencias del país socio. La UE ha firmado importantes acuerdos con Túnez y Egipto para impedir la salida de embarcaciones de migrantes, prometiendo a cambio millones en ayudas económicas e inversiones. Podría diseñarse un acuerdo similar para compensar al país por acoger los "centros de retorno".
En cualquier caso, cabe esperar una factura cuantiosa. Si Bruselas se toma realmente en serio el plan, tendrá que incluirlo en el próximo presupuesto de la UE, que abarcará de 2028 a 2032.
¿Cuánto tiempo permanecerán los inmigrantes en los centros?
El traslado de inmigrantes a un "centro de retorno" equivaldrá a una detención, ya que no se les permitirá abandonar las instalaciones hasta que finalice la deportación. Según la legislación vigente de la UE, los Estados miembros pueden mantener retenidos a los solicitantes de asilo rechazados si el migrante corre riesgo de fuga o si obstaculiza el proceso de deportación.
La Directiva de Retorno establece un máximo de un año de internamiento, con disposiciones para garantizar la supervisión judicial en todo el proceso. La Comisión Europea ha prometido presentar una nueva revisión de la directiva (el intento anterior quedó atascado en el Parlamento) que podría allanar el camino para ampliar los periodos de internamiento.
Olivia Sundberg, experta en migración de Amnistía Internacional, advierte que la externalización podría dejar a los migrantes "en un limbo legal insoportable". "Cuando hablamos de 'centros de retorno', a menudo esto significa enviar a solicitantes de asilo de la UE a países con los que no tienen ninguna conexión, en los que nunca han puesto un pie, donde posiblemente permanezcan detenidos", afirma Sundberg.
¿Qué ocurrirá si fracasa la deportación?
Esta pregunta, estrechamente ligada a la anterior, es la razón misma por la que los dirigentes hablan de "centros de retorno" en primer lugar.
Durante años, la UE y sus sectores más derechistas ha tenido dificultades para llevar a cabo con éxito las deportaciones debido a una compleja red de factores, como la legislación (diferentes enfoques), las distintas administraciones (las órdenes de retorno no se reconocen entre los Estados miembros), la aplicación de la ley (las autoridades pierden de vista a los inmigrantes) y la diplomacia (los países de origen se niegan a recuperar a sus nacionales).
Todo ello ha dejado al bloque con una lenta tasa de entre el 20% y el 30%, lo que significa que la gran mayoría de las 100.000 órdenes de retorno emitidas cada trimestre no conducen a la deportación. El fracaso constante ha frustrado a los dirigentes y alimentado llamamientos a lo que Ursula von der Leyen llama "soluciones innovadoras".
Pero la creación de "centros de retorno" no significa necesariamente que las deportaciones vayan a ser más efectivas: sólo significa que los solicitantes de asilo rechazados quedarán fuera de la UE y, por tanto, alejados de la mirada pública.
Es muy posible que los inmigrantes sean enviados a los centros y queden atrapados allí porque sus países de origen no los quieren de vuelta o porque las condiciones no permiten una deportación segura y digna. Por eso, paralelamente a los centros, la Comisión ha prometido revisar el concepto de "terceros países seguros" y utilizar herramientas adicionales (expedición de visados, política comercial, ayuda al desarrollo) para convencer a los países de que cooperen.
¿Serán legales los centros?
La legalidad de la externalización de la migración ha sido muy discutida. El plan Reino Unido-Ruanda que encabezó el primer ministro conservador Rishi Sunak, fue impugnado ante el Tribunal Supremo británico antes de ser desechado. Más recientemente, el primer traslado de migrantes en virtud del protocolo Italia-Albania fue revocado por los jueces de Roma, que argumentaron que Bangladesh y Egipto no podían considerarse suficientemente "seguros".
Bruselas tendrá que blindar su propuesta de "centros de retorno" para evitar que la idea se venga abajo ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En un documento de 2018, la Comisión consideró que los "centros de retorno ubicados en el exterior" serían ilegales porque la legislación de la UE impide enviar a los migrantes "contra su voluntad" a un país del que no proceden o por el que no han pasado.
Incluso si el bloque revisara sus normas, según el documento, seguiría corriendo el riesgo de violar el principio de no devolución, que prohíbe a las autoridades deportar a migrantes a naciones donde podrían sufrir persecución, tortura o cualquier otra forma de maltrato. "Es cuestionable que este escenario esté en consonancia con los valores de la UE", afirma el documento.
La dificultad de eludir el Convenio Europeo de Derechos
Es probable que Bruselas se enfrente a otro obstáculo: el Derecho internacional. Los tratados de la UE establecen un vínculo explícito con la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, que dice que "los refugiados no deben ser penalizados" por el mero hecho de solicitar asilo, mientras que el Convenio Europeo de Derechos Humanos pone límites estrictos a la detención para garantizar un trato humano.
"Un concepto como el de los centros de retorno socava potencialmente ciertas normas de derechos humanos, como las garantías procesales y el acceso a los procedimientos de asilo", afirma Florian Trauner, decano de la Escuela de Gobernanza de Bruselas, señalando que la UE podría firmar un "compromiso político no vinculante" con el país de acogida para, al menos, eludir la supervisión del TJUE. "Todo depende de cómo se aplique el concepto".